大力推動我國玉米深加工行業可持續發展

文/中國糧食行業協會

近年來，在國家臨時收儲等優惠政策激勵下，我國東北玉米主產區農民種植積極性空前高漲，玉米連年豐收。全國玉米總產量已連續超過水稻總產量，躍居糧食作物首位，玉米深加工業跳躍式發展隨之導致產能階段性嚴重過剩。深加工玉米消費量從2007/2008年度不足4000萬噸增加至2017/2018年度的7500萬噸，消費占比也從24%上升至31%，對我國乃至世界的玉米供求平衡和流通格局都產生了重大影響。為此，中國糧食行業協會和廣東華南糧食交易中心組成調研組，在黑龍江、吉林、遼寧三省糧食行業協會的幫助下，深入實地走訪了哈爾濱市、肇東市、長春市、公主嶺市、沈陽市等五地市，考察了6家有規模、有特色的玉米深加工企業和飼料加工企業，以及3家地儲糧庫、2家農民專業合作社，并在哈爾濱、長春和沈陽組織當地糧食行政部門、行業協會、糧食研究機構以及重點玉米深加工、飼料加工企業開展座談。調研組充分聽取各方面的意見和訴求，對有關問題進行了深入探討，掌握了大量資料，對當前化解玉米深加工產能過剩，構建玉米深加工行業可持續發展模式，以及協會如何發揮橋梁參謀作用進行了有益的探索。

圖1 我國玉米歷年最低收購價與產量、種植面積關系圖

玉米深加工業發展現狀及存在的問題

（一）國內玉米供給格局將從嚴重過剩趨于緊張

隨著玉米市場化改革的推進，長期看來，國內供給將呈現縮減趨勢。自2012年以來，玉米超過稻谷成為我國第一大糧食作物。2004-2017年，我國玉米產量從1.3億噸增加至2.16億噸，增加了0.86億噸，增幅達70%。2015年經歷了連續12年增產后，產量達到2.2億噸的歷史高位，隨后兩年產量雖有小幅回落，但仍維持在2.15億噸左右。玉米成為我國第一大糧食作物，既源于市場的內在需要，也得益于政策的大力推動。2008年以來，國家實行玉米臨時收儲托市政策，刺激農民持續擴大玉米種植面積，產量連年增加，臨儲庫存不斷累積。而隨著玉米臨時收儲政策的退出，我國玉米將結束連續12年增產和庫存增長的局面，加上國家調減玉米種植面積，未來我國玉米生產將迎來新的格局，從長期看，國產玉米供給將穩中略降。

（二）飼料消費趨于穩定，深加工消費增長尚有余地

從長期看，玉米飼用消費量增長空間有限。當前，我國玉米飼料消費量占玉米總消費量的比率已下降到70%以下，但仍高于全球60%的平均水平，遠高于美國43%的水平。可見未來玉米飼料消費占比仍有下行的可能。一方面，我國農產品進口仍將保持持續增長態勢，國外大宗飼料原糧替代效應加強。進一步擴大我國農產品進口，是人民進入全面小康社會生活消費水平提高的需要，也是世界貿易新格局下的要求。按自然年度計算，2017年我國累計進口玉米、高粱、大麥、木薯干和玉米、酒精糟濾渣液混合干燥蛋白飼料（DDGS）等飼用糧替代產品超過2200萬噸，同比增長16%。盡管中美貿易爭端仍存在較大的不確定性，但總體將走向更加開放的格局。而且，我國將通過主動拓展多元進口渠道來擴大進口，預計未來進口飼用糧對國產玉米的替代作用將加大。另一方面，稻谷、小麥最低收購價的逐步下調也抑制著玉米飼用消費。為了理順各糧食品種間的比價和收益，2018年國家再次下調稻谷和小麥最低收購價格，穩步推進稻谷和小麥價格市場化改革。現階段我國稻谷和小麥庫存高企，并且儲存超過3年的陳稻和陳麥占比較大，將是玉米消費的主要潛在替代品。

玉米深加工將是未來玉米消費的重要增長點。過去10年間，我國深加工玉米消費大幅度增加，從2007/2008年度不足4000萬噸增加至2017/2018年度的7500萬噸；消費占比也從24%上升至31%。但相比之下，美國玉米工業消費量占總消費量之比高達56%。中國人均工業消費玉米量為43公斤/年，美國為500公斤/年，這意味著我國玉米深加工業今后仍存在較大的發展空間。

總之，我國玉米生產端的政策刺激在削減，國內玉米總產量將下降，而市場需求仍在增長，尤其是玉米深加工需求增長空間較大，導致玉米總消費量增加。這一減一增之間，玉米供需格局已經轉變，國內玉米總供給和總消費的年度結余缺口進一步擴大。

鑒于國產玉米國內供給將逐步縮減，而玉米消費仍繼續保持高位的長期趨勢，未來玉米供需將處于緊平衡的態勢。當然，考慮到目前仍有臨儲玉米庫存，即使未來2-3年內當期供需結余出現缺口，國內總體供應依然能夠基本滿足需求，但供給嚴重過剩的局面將難以再現。

（三）玉米深加工業新一輪產能出現過剩

目前玉米深加工業落后產能過剩，玉米有效利用率低，具有合理經濟規模和較高產能利用率的優質產能明顯不足。

在國內玉米供需格局趨緊的同時，玉米深加工產能卻在急劇擴張。如何化解這一矛盾？是繼續走用行政手段控制深加工需求的老路，還是從國內外市場上尋找新的出路，實現供需平衡，這些問題都亟待妥善解決。

圖2 我國玉米工業消費量與年度結余量對比圖

政策建議

調研組了解到，當前我國玉米深加工行業產能階段性嚴重過剩，已造成全行業虧損、低水平重復建設、企業開工不足、設備閑置和玉米資源的極大浪費，必須從制度上采取堅決有力的措施將其化解，構建長效的機制，努力實現玉米深加工業高水平持續、健康、協調發展，以滿足全面建成小康社會新時期的新需求。

（一）促進玉米深加工行業有序發展，激活玉米產業經濟，實現更高層次的糧食安全

“玉米深加工與人爭糧”的觀點是個誤區。玉米深加工產品是為民造福，為民所用，而非與民爭糧。長期以來，玉米深加工行業被貼上了“與人爭糧”的標簽，使之處于國家糧食安全的對立面，導致該行業難以健康、持續地發展起來。本質上，玉米深加工產品是在為社會創造財富，是為人們美好生活需要服務的，其產品涉及營養健康、安全食品以及環保材料等方方面面，對我們生活、生命質量的提高發揮著重要作用。此外，當前我國大部分玉米深加工產品應用于食品工業，如食品配料、營養劑、甜味劑、功能性配料等，并沒有脫離食品鏈條。

發展玉米深加工行業，有助于實現更高層次的糧食安全。雖然我國擁有全球最龐大的主糧庫存規模，庫消比遠高于國際水平，但糧食供應的“彈性”比“剛性”重要。一個國家的糧食自給率（剛性）只是實現國家糧食安全的一個方面，關鍵還在于國內糧食生產能力的儲備及在國內外市場獲取糧食的能力（彈性）。正因此，國家糧食和物資儲備局局長張務鋒表示，要加快建立更高層次、更高質量、更高效率、更可持續的糧食安全保障體系。建立一個長效機制，真正把玉米深加工行業發展起來，實現“藏糧于業”正是一種更高層次的糧食安全。所謂“藏糧于業”，就是通過深加工行業強大的“兼容”特性來提高糧食供需的彈性，通過建立長期、穩定、可控的加工轉化調節渠道，形成糧食生產和消費良性循環發展的局面。相對而言，口糧的供需彈性較小，若僅實現基本層面的供需平衡，一旦有較大的波動，很容易出現問題。如果能把深加工環節做大做強，讓糧食供需在更高的水平上平衡，就相當于把口糧需求“儲藏”于產業鏈上，為糧食安全留了一個很好的緩沖帶。

從國際經驗看，通過發展產業實現糧食安全比單純的糧源充足更有保障。美國就是通過糧食產業的高度市場化，使其安全系數維持在高位。美國庫存消費比長期維持在低于18%的警戒線之下，但其糧食安全指數長年排名全球前列，原因是美國的糧食除了藏在“庫存”里，還藏在了加工和貿易環節，通過飼料、工業和貿易三條腿走路，創造了更具彈性和調節的空間，實現了更高層面的糧食安全。而我國的大豆產業的發展也印證了這一點。當前全國食用油50強企業名單中，大部分都是國有和民營企業。經過十余年的市場化運作，已形成國有、民營和外資三足鼎立之勢，而國民的大豆消費（包括食用、油料、飼料）并沒有受到任何威脅，從這個角度看，大豆通過產業化和國際化發展，實現了更高層次和更可持續的安全。

2017年9月，國務院辦公廳發布《關于加快推進農業供給側結構性改革大力發展糧食產業經濟的意見》。我們要鼓勵我國玉米貿易加工企業不斷向玉米種植和精深加工終端產品雙向延伸，著力構建玉米全產業鏈，將企業做大做強、做優做久，不斷提高核心競爭力，提升我國玉米企業在國際玉米市場上的地位。在國際糧食市場上，跨國大糧商百年專業化、國際化、規模化、一體化運營的經驗，值得我們認真參考借鑒。我國作為世界上最大的糧食生產國、消費國、進口國和飼料生產消費國，2017年糧食進口已達到1.306億噸，理應在國際糧食市場上享有自己的話語權。但話語權不是說大話、講空話，而是要靠實力說話。我們糧食行業現在是全國總量大而各個企業分量輕，大而不強，小而分散，管理粗放，在很多方面還不是國際四大糧商的對手。我們只有堅定不移地按照市場化運作，盡心竭力地通過經濟手段搞好產業整合，才能超越現狀，開創新局。

（二）逐步剝離政策屬性，讓市場充分在玉米深加工行業資源配置中發揮決定作用

玉米深加工行業其產品涉及營養健康、安全食品以及環保材料等方方面面，對我們生活、生命質量的提高發揮著重要的作用，有著廣闊的前景和發展空間。深加工行業不能繼續依靠政策“輸血”，而要使市場成為資源配置的決定性因素，讓玉米產業真正發展起來。因此，建議停止各級政府對玉米深加工的臨時性補貼。正確引導投資，避免誤導，防止社會資本再次涌入玉米深加工行業，造成新一輪低水平重復建設和惡性競爭。堅定推進價格形成機制的市場化改革。原糧收購環節的市場化，可以盤活整個行業，因此，國家應更堅定地推進玉米價格形成機制的市場化改革，讓價格成為反映市場供需的晴雨表，避免因階段性、局部性的問題而以其他名義再干預市場。保護農民利益方面，可以按世貿組織成員國一致認可的保護農業等弱勢產業的黃箱政策等方式，避免對玉米價格進行直接干預，加大對糧農直補的力度，包括對農民種糧和休耕雙向都進行補貼，加大投入搞好農田水利、交通、倉儲、物流基礎設施的建設。

（三）建立長效、協同的產能調控機制，促進玉米深加工行業良性發展

玉米深加工產業不會“與民爭糧”，但持續無序的行業亂象則會嚴重影響國家糧食安全。因此，政策要調控的不應當是產業本身，而是在尊重市場規律的基礎上，對產能進行整體的、科學的布局，以幫助產業擺脫無序競爭和低水平循環，促進產業良性發展。

1.實行差異化調控，對新進者側重于“進入限制”，對現存者側重于“產能優化”

首先，要建立科學的“產能-糧源”聯動機制，一旦“產能閑置率”和“糧源庫消比”兩個變量之間的比例達到特定水平即觸發調控措施。這區別于原來僅以“糧源庫消比”為主要依據的做法。加入“產能閑置率”變量，意味著要從玉米深加工行業本身的情況出發，只有過剩的產能正在過度消耗糧源，調控才會啟動，而不是延續“糧源多了就補貼刺激，少了就調控限制”的舊模式。

一旦觸發調控機制，應當對行業新進者和現存者實行差異化調控，避免“一刀切”影響產業穩定發展。因此，調控應主要面對“新進者”。對于新進入者，應當提高行業進入門檻，嚴格審批，對新建玉米深加工項目在土地征用、資金籌措等生產要素投入上加以有效限制，并通過設置一定的環保、技術等要求，把投機者、落后的產能拒于門外。

對于現存者，政府應通過構建統一的信用體系和提高環保、技術要求，倒逼現有企業調整產品結構，進行技術改造升級，開發新產品，實現產品換代，并通過關停并轉淘汰落后產能，達到規模化經營，實現高水平、高質量、高效益的可持續發展。經過行業升級改造以后，可視玉米行業發展情況和國內外市場需要，逐步提升放開玉米深加工行業市場整體準入條件，以吸引國內外資本向更高水平的玉米精深加工發展。

政府還應加大對科研和基礎設施服務的投入，推動行業升級。大力支持玉米深加工技術研發，促進產學研一體化，打造產業技術聯盟等，引領產業升級。同時，做好基礎服務，包括建設發達的物流和環保體系等。調研中有企業表示，美國養殖業的環保成本很低，因為當地政府不要求每個企業都擁有自己的環保設施，而是在一定的區域內由地方政府或產業聯盟統一出資，建造共享的環保和排污系統，既降低了單個企業的成本，又提高了環保效能和監管效率。

2.國家須明確重申對糧食燃料乙醇“適度發展、把握總量”的定位，避免企業誤讀造成資源浪費

國家對糧食燃料乙醇的定位是“適度發展、把握總量”，非糧乙醇才是“大力發展”的方向，這符合我國國情。從我國國情、糧情、民情出發，在我國發展生物質燃料乙醇、清潔能源，理應以南方資源較為豐富的甘蔗、木薯副產品及其他植物纖維素為主要原料，絕不能以糧食為主要原料，這應當作為一項重要的產業政策，要及時宣講，向各界傳遞明確的調控信息。

3.深入做好玉米產業發展規劃，使之與國家糧食發展規劃和各玉米主產省（區）的發展規劃實現科學對接

我國玉米產業乘改革開放的東風，經過40年的持續發展，現已超過稻谷位居主糧首位，2017年總產量為2.16億噸。根據各地自然地理環境和氣象條件等資源秉賦，已形成了三大玉米主產帶：東北玉米產業帶，包括遼吉黑和內蒙古東四盟市，約占全國玉米總產量的44%；華北玉米產業帶，包括冀魯豫晉四省，約占全國玉米總產量的29%；西北玉米產業帶，包括陜甘寧新四省區，約占全國玉米總產量的9%。這三個玉米產業帶，共計占全國玉米總產量的82%左右，各具特色，均呈現出良好的發展勢頭，在全國玉米產業發展中有舉足輕重的作用，尤其是東北玉米產業帶，是全國玉米的龍頭。

為了實現全國玉米產業高水平、高質量的發展，我們可參照國際農業現代化發達國家的成功經驗，從制定玉米產業帶發展規劃入手，逐步制定玉米、稻谷、小麥三大主糧產業帶發展規劃，打破我國三大主糧行政區劃的束縛，按照新的產業帶規劃思路，以產業帶為依托，促進三大主糧產業發展，依據各地資源秉賦走上專業化、規模化、科學化之路，必將對保障我國糧食安全發揮重要作用。

（四）制定符合市場需求的玉米等級標準，促進玉米種植從生產導向轉為需求導向

實行市場化改革以來，玉米國標經歷過三次修訂，最新公布的GB1353-2018將于2019年2月1日正式實施。新國標沿用了過去的容重指標，體現了玉米容重越高品質越好的要求，但無法反映不同用途對玉米內在品質的要求。容重是一個物理指標，而不同用途的玉米對其有機化學成分各有特殊要求。如食用玉米要求角質淀粉含量高，飼用玉米要求總淀粉含量高，釀造型玉米要求馬齒形高淀粉含量高等。當前玉米標準雖分為飼料用和工業用，但仍與市場需求有較大距離。企業用進口玉米作原料的一個重要原因，不僅是因其價格低，還由于其銷量好、純度高、品質穩定，深加工產品質量好，用戶歡迎。

長期以來，國內玉米市場上流通的國產玉米原糧未能嚴格按照標準進行質量細分，盡是“大路貨”和“統貨”。例如，“東北二級黃玉米”幾乎涵蓋了東北遼吉黑和內蒙古四省區的全部達標玉米，使得農民種出的好玉米在市場上賣不出好價錢，專業化的玉米深加工企業在市場上買不到對路的好原料。因此，適時推進修訂玉米標準，是一件使多方得益，促進玉米產業專業化、基地化、規模化種植加工的大好事。

當然，玉米國標新增有機化學成分標準的修訂工作能否順利進行，需要按照國標制定規范和參照國際慣例，經反復研究和科學論證確定，切忌草率行事。