“一帶一路”倡議下關于與哈薩克斯坦和俄羅斯開展糧食產業合作的幾點思考

文/韓亞恒 亢霞

2018年，在我國提出“一帶一路”倡議五周年之際，世界聚焦我國改革開放40年成就，愈加深刻認識到積極推進共建“一帶一路”和擴大對外開放的現實意義，這正是新時代中國致力于加強國際合作、完善全球治理的切實行動。因此，積極與“一帶一路”共建國家開展糧食產業合作，對于構建我國安全、穩定、多元的境外糧源供應網絡，保障國家糧食安全和服務國家外交大局具有重要戰略意義。“一帶一路”共建國家耕地、水等資源豐富，互補性強，未來開展糧食產業合作的空間非常廣闊。

一、哈薩克斯坦、俄羅斯糧食產業發展基礎

（一）優良的天然資源稟賦基礎

一是耕地資源總量大，人均耕地面積充足。俄羅斯和哈薩克斯坦都擁有豐富的耕地資源，且人口較少，人均耕地面積較大。俄羅斯土地資源豐富，農業用地面積達2.18億公頃，占土地總面積的13.3%。其中耕地面積為1.23億公頃，占農業用地面積的一半以上。哈薩克斯坦地廣人稀，農業用地面積達2.17億公頃，占土地總面積的80.4%，人均用地面積10.4公頃。其中耕地面積為2939.5萬公頃，人均耕地面積達1.68公頃。

二是水資源總量富裕，但地區分布不平衡。俄羅斯和哈薩克斯坦總體上水資源較為豐富，但都呈地區分布不平衡特征。俄羅斯境內河流湖泊眾多，有河流250萬條，湖泊300萬個，為農業灌溉和其他農業用水提供了便利條件，但俄羅斯不同地區年降水量差別大，呈東多西少分布特征。哈薩克斯坦全國共有8.5萬條河流和水體，湖泊和水庫4.8萬個，還擁有巨大的地下水儲量，全域可采量達40立方千米/年。但哈薩克斯坦水資源受氣候的影響較大，且在不同地區差別較大，年平均降水深度為250毫米，荒漠地帶僅為100毫米左右。

三是糧食生產受氣候因素影響較大。俄羅斯、哈薩克斯坦均為溫帶大陸性氣候。俄羅斯跨北寒帶、亞寒帶、北溫帶、亞熱帶四種氣候帶，但大部分地區主要為北溫帶大陸性氣候，濕冷的氣候環境給俄羅斯的農業發展帶來一定負面影響，限制了西伯利亞地區和遠東地區作物生長和農業生產。哈薩克斯坦地處中亞大陸，呈典型的溫帶大陸性氣候，氣候干燥，旱災、風沙災害交替頻繁，常年干旱出現的頻率達30%以上，尤其是夏旱對主要糧食作物春小麥的威脅最大。據統計哈薩克斯坦平均每10年中就出現2～3次旱災。

（二）糧食產量均呈增長趨勢尤其是小麥占比高且增速快

1.俄羅斯糧食產量波動較大，未來增長空間巨大。俄羅斯是世界糧食生產大國。糧食作物主要以小麥為主，占比超過總產量的一半以上。其次為大麥和玉米，主要糧食產區基本集中在黑海沿岸地區。俄羅斯歷年糧食產量波動較為劇烈，2003年大幅下降到6534萬噸，2008年迅速增長到10642萬噸，之后又連續兩年下降，到2010年降至5962萬噸，為2000年以來最低水平，2013年以來呈快速增長趨勢。據俄羅斯聯邦統計局數據，2017年糧食產量達1.341億噸，其中小麥產量首次達到了8580萬噸。小麥產量波動是導致谷物劇烈波動的最主要原因。同時，近年來俄羅斯政府高度重視糧食安全問題，出臺了一系列支持農業和糧食生產的政策措施，并注重農業投資與糧食出口，而且遠東地區的土地開發率非常低，未來糧食產量增長潛力巨大。

2.哈薩克斯坦糧食產量增長較快，但單產水平比較低。哈薩克斯坦是中亞最大的糧食生產國，糧食產量在獨聯體國家中僅次于俄羅斯和烏克蘭，居第三位。哈薩克斯坦糧食主產區集中在北部的科斯塔奈州、薩克斯坦州和阿克莫拉州，該地區肥沃的土壤和夏季秋季良好的自然條件保障了春播糧食的高產量。糧食產量年度間波動較大，且受自然災害影響較大。自2000年以來，糧食產量呈波動增長趨勢，其中2007-2013年間波動較為劇烈，2011年產量達到最高值，為2683萬噸，2012年又迅速降到1279萬噸，之后平穩增長，2016年為2041萬噸。糧食作物主要以小麥為主，占糧食總產量的80%左右。但是，長期以來哈薩克斯坦糧食生產一直處于廣種薄收、粗放經營和靠天吃飯的狀態，糧食作物播種面積很大，但單產水平卻比較低，僅為俄羅斯平均水平的2/3。

（三）糧食產業發展環境良好

1.糧食政策環境。進入21世紀以來，中俄兩國簽署了一系列加強和促進合作的戰略協議或規劃文件，開展了一系列規劃合作項目。2018年2月，中俄兩國農業部在共同簽署的《關于共同制定中國東北地區和俄羅斯遠東及貝加爾地區農業發展規劃的諒解備忘錄》基礎上，正式簽署了《中國東北地區和俄羅斯遠東及貝加爾地區農業發展規劃》。2011年6月,中哈兩國建立全面戰略伙伴關系。當前，“一帶一路”倡議和“光明之路”新經濟政策對接兩國開展合作具有重大意義。

2.糧食基礎設施建設。近年來，哈薩克斯坦糧食產量大增暴露了國內糧食收購企業缺乏、加工和儲存能力低、交通運輸較落后等問題，導致庫存增加、糧倉緊缺，在妨礙新糧收購和存儲的同時抑制了農民的種糧積極性。哈國政府采取許多強有力的措施，如在哈薩克斯坦《農業2020》中規劃建設糧庫倉容350萬噸，2017年已建成倉容140萬噸，其余糧庫正在建設中；對亞速海—黑海、波羅的海和中國方向糧食出口給予交通運輸財政補貼；在中國、土庫曼斯坦和伊朗等邊境地區建設糧食儲運終端等，解決糧食出口時鐵路軌距不同問題等。此外，哈薩克斯坦政府高度重視物流運輸業發展，還實施了里海物流基礎設施計劃。

而俄羅斯近些年也因谷物產量的創紀錄收獲上市對倉儲、運輸等基礎設施構成了嚴峻挑戰，造成階段性基礎設施滿負荷運營、鐵路運輸成本及相關服務成本上漲等問題愈加突顯。在政府投入大量資金的支持下，國內基礎設施建設發展迅速，促進了其物流運輸業的發展，提高了商品從生產到消費環節的流通效率。

3.糧食產業經濟發展。哈薩克斯坦是世界新興的糧食出口大國，也是世界上重要的小麥出口國，其糧食出口量自2015年以來已躍居世界第五位。哈薩克斯坦糧食年需求約為900萬噸左右，余糧主要用于出口，出口主要品種是小麥、玉米和稻谷。哈薩克斯坦糧食年出口量增長較快，其農業部數據顯示，2015/2016年 度、2016/2017年 度和2017/2018年度分別出口糧食達852.3萬噸、820.7萬噸和976.0萬噸，其中小麥分別為760萬噸、725萬噸和850萬噸。哈薩克斯坦也是世界上最大的面粉出口國，年面粉出口量在200萬噸到700萬噸之間，但受國際市場價格波動影響較大。近年來哈薩克斯坦政府制定了一系列對外貿易的政策措施，特別是注重恢復糧食生產和出口大國的地位，哈國糧食集團經常以高于市場的價格收購國內小麥，但出海口卻成為其糧食出口和增加國內生產的一個重要制約因素。

俄羅斯目前是全球第二大糧食出口國，小麥出口量全球第一。俄羅斯政府一貫重視國內糧食安全問題，進口替代政策是俄羅斯農業發展的重要方向之一。自2001年以來，俄羅斯谷物出口增長趨勢明顯，且貿易順差逐年擴大，到2014年，俄羅斯谷物進口額和出口額分別達5.24億美元和70.84億美元，貿易順差增至65.60億美元。其中，小麥出口由2000年的41.90萬噸增至2014年的2213.93萬噸，年均增長32.76%，出口額由20.4萬美元漲至1.01億美元，年均增長55.73%。2010年批準的《俄聯邦糧食安全學說》指出，2020年前俄羅斯糧食領域的進口比重將急劇下降，國內糧食生產應達到國內需求的80%～95%。但非官方預測數據顯示，2018年俄羅斯谷物產量預計達到1.25億噸到1.27億噸，可以保證國內市場需求和不斷增長的出口需求，而俄羅斯將與歐盟和美國等對手激烈競爭出口市場份額。再比如，2017-2018年，俄羅斯向中國出口了約84.6萬噸的大豆，是往年的兩倍之多。在過去一年里中國貢獻了俄羅斯96%的大豆出口。

二、與哈薩克斯坦、俄羅斯開展糧食產業合作的基本思路、合作模式與重點領域

（一）基本思路

在推動共建“一帶一路”和加強國際合作的背景下，以中俄、中哈全面戰略合作伙伴關系為指導，以互利共贏為目標、以開放公平為前提、以機制建設為保障，建立“戰略互信、共同發展”的全面合作關系，充分利用天然區位優勢和共同利益需求，深入挖掘雙方的資源優勢和合作潛力，確立在資源稟賦、糧食科技、投資與貿易、倉儲物流等領域深化合作的發展思路。

（二）合作模式

哈薩克斯坦、俄羅斯與我國均為資源互補性國家，與我國存在極高的互補性和合作可行性。因此，應積極構建以互補型合作為主、其他合作模式為輔的合作機制，以實現各國在資金、技術優勢和自然資源優勢等方面進行優化配置。從地區角度看，互補合作的區域由邊境地區向周邊省市轄射，并向內陸擴展；從產業角度看，糧食產業合作會帶動農業、工業和服務業的關聯和互補。同時，在合作過程中將會產生新的互補合作機遇促進雙方合作進入良性循環，從而形成穩定的動態合作關系。

（三）重點領域

1.糧食資源領域。中俄、中哈均擁有豐富的土地、水等資源，開發利用率較低且潛力大，而我國擁有豐富的農業勞動力資源和農業管理經驗。通過“走出去”充分利用這些資源生產我國需要的糧食產品，實現“國外耕、國內休”以平衡國內糧食供求矛盾。這種“糧食返銷”模式既可以幫助俄羅斯和哈薩克斯坦農業找到了一條出路，也有利于有效補給我國的糧食缺口。據環球時報報道稱，俄羅斯已決定提供250萬英畝（約合1億公畝）土地，以供中國公司和農民承包，幫助種植大豆、玉米等農產品。

2.糧食科技領域。哈薩克斯坦在育種、糧食機械等方面相對落后，俄羅斯在糧食新品種培育的雜交技術方面處于世界領先水平，而我國在新品種培育技術、農作物種植技術、病蟲害防治、田間管理、糧食機械、物聯網技術等方面達到了較高的水平。利用中哈、中俄互補型的先進技術和科研優勢開展合作，積極開展技術培訓、技術引進等活動，建立基礎信息與科技交流平臺，鼓勵和支持雙邊的科研單位和企業開展糧食科技合作。

3.倉儲、物流等基礎設施領域。哈薩克斯坦、俄羅斯的農業基礎設施較落后以及我國豐富的基礎設施建設與管理經驗為該領域合作提供了基礎。中哈、中俄在糧食購銷加儲運、鐵路樞紐、港口建設、糧食產業園區規劃與建設等方面具有廣闊的合作空間，未來投資合作潛力巨大。如中糧國際在哈薩克斯坦投資建設兩處筒倉，總投資額達2710萬美元。

4.糧食加工領域。小麥和面粉是哈薩克斯坦、俄羅斯的主要出口品種，其中哈薩克斯坦面粉出口量居世界第一位。而我國的農機產品特別是小型農機、特種變壓器、小型加工設備等方面技術水平較高，為開展糧食產業合作提供了便利條件。目前哈薩克斯坦和俄羅斯的國內加工業正在積極吸引外來投資和先進技術,對加工業生產也都給予了諸多優惠政策。比如，哈薩克斯坦鼓勵外資新建和在原有老企業基礎上并購,以合資合作等方式實現本地化生產。中國投資商將在哈薩克斯坦投資建設糧食深加工廠，項目投資規模約為25億美元，包括糧食深加工和聚酰胺材料生產，每年計劃使用糧食250萬噸。

5.糧食貿易領域。據統計，2017年自我國解除俄羅斯糧食禁令后，俄羅斯出口到我國的糧食量增加了近5倍，達71.24萬噸。同年，我國從哈薩克斯坦進口小麥達30多萬噸，比上年增長了6%。中哈、中俄的農產品進出口結構極度互補。因此，中哈、中俄可在主要糧食品種的進出口關稅、協議價格、物流運輸等方面簽訂一系列的貿易協議，互相給予對方一定的優惠待遇，制定相關的貿易政策或協定用來擴大雙邊的進出口規模。比如，適度調整增加哈薩克斯坦、俄羅斯等國大豆進口量，以減少對美國、巴西等國大豆的進口依賴，同時向哈薩克斯坦、俄羅斯等國釋放糧食進口需求的信號，構建我國糧食進口多元化的貿易格局。

6.建立糧食戰略后備基地或現代糧食產業園區。憑借哈薩克斯坦、俄羅斯與我國接壤的天然地理區位優勢，基于北哈三州糧食主產優勢和俄羅斯遠東地區、我國松遼流域、三江平原地處世界三大黑土帶優勢，依托哈薩克斯坦糧食生產戰略和俄羅斯遠東地區振興計劃，在北哈三州和俄羅斯遠東地區采取哈薩克斯坦、俄羅斯出土地，我國出資金、出設備、出勞務的合作模式，在中哈、中俄境內聯合建立中亞、東北亞糧食戰略資源基地或現代糧食產業園區，為中哈、中俄國家的糧食安全提供保障。據估計，2020年我國將在俄羅斯遠東地區租賃耕地4000萬畝，2030年在俄羅斯租賃耕地6000萬畝，建成糧食、大豆等糧食作物生產、儲備、加工的基地。

三、加強與哈薩克斯坦、俄羅斯糧食產業合作的措施建議

（一）優化頂層設計，加強政府間的合作交流。一是進一步加強中哈、中俄政府間的合作交流。強化交流與合作意識，政府高位推動，健全與完善高層次、多渠道的交流機制，確保雙方信息互通，促進合作效率。如建立中哈、中俄糧食部門負責人定期會議制度等。二是深化細化與制定糧食產業合作的專項規劃或實施方案等。在中哈、中俄政府間簽署一系列開展國際合作的高層次文件基礎上，進一步深入分析并細化制定開展糧食產業合作的具體文件以及相關配套措施。如在中俄兩國農業部簽署的《關于共同制定中國東北地區和俄羅斯遠東及貝加爾地區農業發展規劃的諒解備忘錄》的基礎上，又共同編制了《中國東北地區和俄羅斯遠東及貝加爾地區農業發展規劃》。

（二）推進共建“一帶一路”，構建糧食貿易多元化格局。一是構建我國的糧食貿易多元化格局。借助“一帶一路”建設機遇，開展多雙邊糧食貿易合作，完善我國糧食貿易多元化格局和進出口調節機制，構建持續、穩定、安全的糧食供給和安全保障體系，以降低和分散單一貿易體系風險，保障國內糧食安全。二是加快推動糧食企業“走出去”。統籌利用國內國際兩個市場、兩種資源，積極培育我國具有國際競爭力的大型糧食集團或企業，加快推動我國糧食企業“走出去”，開展中哈、中俄糧食產業合作與布局。

（三）加大邊境合作中心、綜合保稅區等投資建設力度，深入推進中哈、中俄糧食產業合作與布局。一是加快國際化的物流平臺和重要載體建設步伐。利用中哈、中俄區位優勢和“中歐班列”通道優勢，以及中哈、中俄的國家指定糧食口岸便利條件，加快阿拉山口口岸、甘肅武威國際陸港等投資建設步伐，并繼續加大對口岸、內陸港的招商引資，充分發揮其輻射帶動作用。二是加大對綜合保稅區、現代糧食產業園區等基礎設施投資建設力度。加快建成一批輻射哈薩克斯坦、俄羅斯的涵蓋糧食加工的綜合保稅區或糧食產業園區，逐步完善綜合保稅區或糧食產業園區的各項功能，實現中哈、中俄開展糧食產業合作的戰略布局。

（四）重點聚焦關鍵環節或突出問題，打通中哈、中俄開展糧食產業合作“最后一公里”。一是推動糧食物流跨境深度合作。依托亞洲基礎設施投資銀行和絲路基金等，鼓勵哈薩克斯坦、俄羅斯加大對本國倉儲與“散裝散運”設施、鐵路運力、物流樞紐、邊境換裝能力等方面的投資建設力度，推動共建中哈、中俄相對接的糧食物流通道，提高糧食流通效能，并鼓勵各國政府在糧食物流運輸方面給予企業一定的優惠政策。二是優化中哈、中俄糧食進出口檢驗檢疫流程。加快推進我國糧食品質檢驗檢疫與國際接軌，完善進境糧食商品檢驗檢疫法律法規體系，加強中哈、中俄糧食品質檢驗人員的交流學習，及時調整針對各進口國糧食檢驗標準的轉換和制定工作，適當簡化糧食進出口貿易檢化驗流程。

（五）強化服務與協調保障，健全糧食產業合作長效機制。一是提升信息咨詢服務能力。依托部際聯席會議制度，在金融支持、信息咨詢、風險評估、政策法規、爭端解決、政情民情商情、法律保護等方面，為開展糧食產業合作的企業提供優質、及時的信息服務，并注重海外知識產權保護問題。二是加強統一協調管理。開展中哈、中俄糧食產業合作涉及農委、商務、檢驗檢疫、海關等多部門，加強統一協調管理，能夠解決多頭管理出現的信息不對稱問題，而且便于解決貿易壁壘、投資爭端、惡性競爭等“老大難”問題，提高糧食產業合作效益。三是建立長期、穩定的交流合作平臺。通過糧食部門或其他機構定期或不定期舉辦研討會或論壇等，在學術、技術等方面加強研究人員、訪問學者、博士后的交流與學習，共享最新研究成果或專業技術。