廣東省產業扶貧中的問題與對策

[提要] 本文調查研究廣東省湛江市數十個省市級貧困村的產業扶貧情況，分析發現產業扶貧主要存在的問題，并提出解決對策，希望對廣東乃至全國的產業扶貧具有警示作用和借鑒意義。

關鍵詞：產業扶貧;精準扶貧;問題;對策;湛江

基金項目：廣東省協同創新與平臺環境建設專項（項目編號：2015A020224024）;廣東省科技發展專項資金（項目編號：2017A020225023）;廣東省農業科學院鄉村振興地方分院和專家工作站工作經費項目（項目編號：12-19）;第一作者：袁明貴;通訊作者：鄧銘光

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年2月27日

產業扶貧可以概括為以市場為導向，以經濟效益為中心，將貧困地區的特色產業發展與精準扶貧相結合的扶貧模式。產業扶貧是指在貧困地區的自然環境、要素稟賦以及經濟水平等現實條件基礎上，發掘貧困地區的特色產業，通過發展貧困地區特色產業帶動貧困人口脫貧。

產業扶貧的目的在于阻斷貧困發生的根源，激活發展動力，促進貧困家庭與貧困區域協同發展。產業扶貧是一種“開放式+造血式”的幫扶模式，對于徹底擺脫“久扶不脫貧”的困境有著非常顯著的效果。與社會保障兜底、異地搬遷、轉移就業、生態補償等扶貧模式相比，地方政府更愿意選擇產業扶貧。

一、廣東省扶貧工作成績和目標

（一）廣東省扶貧工作取得的成績。近年來，廣東省的脫貧攻堅工作取得了較顯著的成績。在2013～2015年的第二輪扶貧開發工作中，廣東全省7，986名干部帶著項目和資金駐村，為每戶貧困戶制定脫貧措施，著力精準扶貧。廣東省累計投入幫扶資金178.48億元，使2，571個重點幫扶村的20.9萬戶相對貧困戶和90.6萬貧困人口實現精準脫貧。2009年廣東全省3，409個貧困村，至2017年，貧困村減為2，277個;2010年廣東有316萬貧困人口，至2016年減至126萬人。

盡管廣東省的扶貧工作取得了顯著的成績，但是扶貧壓力依然很大，扶貧工作依然艱巨。目前，全省存在3個國家級貧困縣，25個省級貧困縣，事實上，還有相當一部分山區和東西兩翼縣人均GDP水平低于或者接近貧困縣的人均GDP值;還有相當一部分沒有列入貧困村的居民收入低于國家規定的貧困人口標準。

（二）廣東省扶貧工作目標。根據廣東省省委和省政府《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動方案（2018-2020年）》，要求全省扶貧工作要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平重要講話精神，堅持大扶貧工作格局，堅持脫貧目標和現行扶貧標準，瞄準相對貧困村和相對貧困人口，全面打贏打好脫貧攻堅戰，為實施鄉村振興戰略打好基礎。到2020年，穩定實現農村相對貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障，貧困地區基本公共服務主要領域指標相當于全省平均水平，現行標準下農村相對貧困人口全部實現穩定脫貧，2，277個相對貧困村全部出列，如期完成脫貧攻堅任務。

二、廣東省產業扶貧中存在的主要問題

為了如期按質按量完成扶貧工作，我們依然要正視扶貧工作，尤其是產業扶貧工作存在的問題：

（一）貧困村主要經濟形式依然是小農經濟。貧困戶基本上是以半自給自足的小農經濟為主，而整個貧困村基本上沒有產業支撐，更談不上特色產業。大多數的貧困村“一村一品”和貧困縣“一縣一業”的產業格局尚未形成，產業小而散，品牌弱而亂的現象依然存在?，F有的農業產業化規模偏小，特色優質品種比例不高，能保證相當長一段時間有潛力、有效益、能夠使貧困人口穩定增收的特色產業比較少。

（二）政府過于主導或介入產業扶貧項目。政府主導或過度介入產業扶貧項目會加劇貧困人口對政府的高度依賴。當前，許多貧困戶的內生動力不足，“等、靠、要”或自暴自棄的懶漢思想嚴重，產業扶貧中經常能見到“政府熱、貧困戶冷”的尷尬局面，甚至還有貧困戶向參與扶貧的企業或合作社進行強賣強買，提出過高的工資和福利待遇要求，以及無理取鬧現象。然而，當貧困地區的貧困面貌由于龍頭企業或其他新型經營主體的介入得到改善時，部分地方政府或者對口幫扶的企事業單位因為介入過少還有一種錯誤認識：“總感覺這不是自己做的工作而取得的成績”。

（三）部分產業扶貧項目偏離市場方向

1、部分產業扶貧項目與當地的資源情況與市場情況相背離。扶貧產業的項目制和規模化運作會使得選擇的扶貧產業與當地的資源情況與市場情況相背離，導致產業定位不精準、后續市場銷售困難等，從而使得產業政策難以持續。在資源定位上，產業的選擇首先需要結合當地的優勢資源考慮，但在實地調研中發現，許多產業的選定存在著盲目立項、跟風模仿，甚至盲目引進不適合當地條件發展的產業。比如，省內的某農業院校駐點某貧困村，依靠本單位技術優勢發展貧困戶種植紅薯，而貧困戶收獲紅薯后，賣不上好價錢，銷售不出去，于是每到紅薯的收獲季節，就由這個農業院校的全體教職工購買貧困村的紅薯。

2、部分產業扶貧項目只重視生產，而輕視加工和銷售。在實際執行中，一些產業扶貧項目存在只重視生產而輕視加工和銷售問題。由于對市場信息把控不清，加工環節發展滯后，致使產業發展后期出現“銷售不暢”或“谷賤傷農”的情況。比如，雷州半島某地非常適合種植菠蘿，于是當地政府投入大量產業扶貧資金，希望通過大力發展菠蘿產業，帶動貧困戶脫貧。2017年菠蘿大豐收，但是菠蘿的保鮮和加工跟不上，銷售成了大問題，致使大量菠蘿沒有人采摘，爛在田間。一個做西歐和俄羅斯的出口商人急需要罐裝菠蘿，可是在當地找不到對應的產品，結果，無論是種植戶還是商人都抱怨當地政府不作為。對市場需求和發展趨勢等缺乏深入的把握，無長遠規劃、盲目擴大規模，最后必然使項目發展閑置，挫傷政府、市場主體和貧困戶三者的積極性。

（四）部分貧困村的產業項目沒有地域特色，沒有比較優勢。選擇特色產業是貧困地區精準脫貧的關鍵，要突出特色、突出綠色、突出市場、選準選好特色產業，變資源優勢為產業優勢。然而，一些貧困村依然發展過于傳統的種植養殖項目。比如，廉江市一些貧困村依然種植傳統品種的水稻。貧困人口通過將土地出租給種糧大戶，每年獲得租金收入或給種糧大戶務工獲得工資收入。實際上，傳統的種植項目，由于受自然災害、市場風險、病蟲害風險等影響，每一項風險轉變為現實，都會給農業產業發展帶來不確定性，獲利很難得到保障。有些地區，倒出現一種怪現象，由于自然災害和市場波動，種糧大戶倒成了新的貧困戶，于是貧困戶的土地租金甚至務工的工資都得不到保障。

（五）貧困地區新型農業經營主體發育不足。新型農業經營主體包括龍頭企業、農民合作社和家庭農場。在大多數貧困縣區，由于突出“特色”的原因，屬于生產性的特色農業龍頭企業數量不多，實力不強，多以粗放式經營為主;相關的深加工、精加工龍頭企業更是寥寥無幾，自主研發創新能力低下，對本地特色資源需求量不大，產品附加值低，企業發展后勁不足;且貧困地區龍頭企業多數局限在農業產業園區和示范園區內，帶動能力更加受限。貧困村內與特色產業相關的家庭農場和種養大戶數量少、實力弱，帶動能力有限。村內規范的合作社很少，大多數是由于過去行政要求而成立的空殼或掛牌合作社，處于閑置或半閑置狀態，負責人責任心較差，運營管理能力較弱。上述各類農業經營主體發展滯后，阻滯了產業扶貧的步伐。

（六）部分產業扶貧項目短期化與表面化。一些扶貧產業項目過分追求短、平、快，希望通過產業扶貧資金的投入達到立竿見影的效果，而實際上農業產業發展周期長，一般持續3～5年才能形成產業，而產業鏈的形成則需要更長的時間，這樣造成部分產業扶貧項目短期化，甚至表面化，一旦扶貧工作結束，這些產業扶貧項目就會夭折，貧困人口就會返貧。

三、廣東省產業扶貧問題解決對策

（一）大力提升貧困地區產業發展環境。多數貧困村的共同點是，產業發展環境嚴重滯后。貧困村一般都是處于交通偏僻的地方，基本公共服務落后，公共水利設施陳舊，行路難、飲水難、用電難、上學難、就醫難、居住環境差等問題比較突出。貧困地區需要建設的基礎設施點多線長面廣。駐村工作隊也普遍認為，農村基礎設施建設是重中之重，是政府應該發力的地方。美、日、韓等國家政府在反貧工作中，都把加強農業基礎設施建設作為其振興農業、提高農民收入的第一步，都強調政府對農業基礎設施投入的主體地位。在貧困地區基礎設施建設中，交通建設和網絡信息建設非常重要。交通條件的改善，能夠有效降低交通費用，節約運輸時間，使產品的遠距離運輸、銷售成為可能。網絡信息建設可以使農產品在異地交易中渠道短、環節少、速度快、成本低、效率高。貧困村基礎設施得到改善，貧困人口獲得信息會更加便利，精神面貌得到提高，產業發展的環境得到改善。

（二）發揮政府在產業扶貧中的引導而非主導作用

1、產業扶貧項目的決定權和經營權應該交給貧困村民和經營主體。政府應該將產業扶貧項目的決定權交由貧困村民和經營主體;決定后的扶貧產業項目，政府只做好指導、服務、監督的工作，不能直接參與和干涉生產經營。至于經營過程中，需要延長產業鏈和價值鏈、提高附加值等，都是市場主體行為，政府只能通過基礎設施、公共服務和產業政策等進行宏觀性引導，而不能代替企業進行決策。改變以前政府在扶貧產業的發展中唱“主角”做法，改變當貧困戶出現經營困難，或增產不增收時政府當冤大頭，甚至處理遺留問題的尷尬局面。

2、政府應該呵護貧困村內的致富能人。貧困村內的既有致富能人是村內的榜樣，是社會的財富。對于既有的或者培育起來的致富能人，政府應該逐漸引導其經營的產業項目走向規范化、精細化、專業化。長期“散而亂”的經營模式，使致富能人付出的勞力、資金和精力較多，如果不能夠在預期內致富，他們很快產生搖擺和懈怠的思想。

（三）把握產業扶貧的市場方向

1、精準選擇產業項目是產業扶貧的關鍵。立足于當地的比較優勢和資源稟賦，考慮貧困戶的現實條件，如資金不足、抗風險能力低、技術水平差等，著力培育見效快、投資低的扶貧產業項目。整合盤活沉睡或者低效使用的集體建設用地、閑置老校舍、村部等各類不動產，通過招商引資、招標出租、股份制合作等形式，促進公共資產規范運營，保障公共資源效益最大化，全力支持產業扶貧。按照“宜種則種、宜養則養、宜游則游、宜商則商”的原則，制定具體的扶貧產業規劃和清單名錄。在充分調研基礎上，找準區域經濟發展的優勢所在，仔細比較可能產業的現實市場與潛在市場，確定產業項目。扶貧產業項目定位要體現地方特色，少而精;產業布局要體現重點，覆蓋扶貧對象要廣;就整個縣域范圍內來說，扶貧產業項目的產業鏈要長。

2、重點加強特色產品的加工與銷售。產業扶貧項目要著眼于市場大格局，必須堅持市場決定性作用。在推動特色農業適度規?；l展的同時，在縣域范圍內大力發展農副產品加工業，延長產業鏈條;打通市場的銷售渠道、完善物流配送體系，促進農村一二三產業融合發展，引導更多貧困農民參與到產業鏈發展中，共享產業發展。根據貧困村以及普通村的分布特點，適度規?；a，因地制宜推進“一村一品，一鄉一特”或“數村一品，多鄉一業”的特色產業體系建設。圍繞特色產業優勢，通過產業與空間規劃，集中建設一批設施農業產業園，吸引產業聚集發展。在具體經營模式方面，尊重農業發展的規律，防止盲目規?；?，重視產業扶貧項目的質量，而非數量和規模。對于扶貧產業項目的起始階段，規模小，產量小，貧困村內幾乎不可能進行深加工，因此應該與周邊的相關產業園或涉農大型企業結合，否則銷售將會出現被動。對于已經建立的集體經濟實體，比如合作社，或扶貧單位幫助組建的種植園、養殖場，出現經營困難的，應該在現有資源的基礎上逐步做出調整，向市場靠近。

（四）加強扶貧資金的資本化運作。扶貧資金的資本化運作，是指地方政府將國家針對貧困戶的幫扶資金或農戶權益，通過入股或委托經營的形式交付龍頭企業使用，并直接投資到產業項目當中，待項目收益后，貧困戶按照股份或協議比例分享收益，從而實現“資金”向“資本”的轉變。由于農業產業化發展需要開拓市場和承受市場風險，而龍頭企業在這方面比政府更擅長，所以把扶貧資金投入龍頭企業，實現扶貧資金的資本化運作是比較穩妥的辦法。這也是產業扶貧工作中，當家庭產業發展和集體經濟發展出現嚴重的歷史困境后，地方政府最好的選擇。在扶貧資金資本化運作中，龍頭企業負責經營，貧困村將政府提供的產業扶貧資金作為本金進行投資，但不參與龍頭企業的經營活動，每年以固定分紅的形式獲取收益。這樣，龍頭企業得到了產業經營所需要的資金或其他生產資料，政府則實現了貧困戶脫貧和貧困村摘帽的政績，同時又促進了地方產業發展，而貧困戶和貧困村則實現了家庭增收和培育發展新型經營主體。近年來，廣東省的農業新型經營主體發展很快，但在一些貧困地區，由于人才等約束卻發展明顯不足，因此貧困地區發展產業扶貧首先要培育和發展新型經營主體。主要措施有以下幾個方面：一是加強招商引資，引進一些具有影響力、社會責任感強的農業產業化龍頭企業，形成具有競爭力的特色產業，促進貧困戶的增收;二是在當地培養帶動能力強的龍頭企業;三是培養帶動能力強的農村經濟合作社。農民在完全自愿的基礎上，選擇性引導而不是通過行政干預成立經濟合作社。建立合作社領導層的獎勵機制和監督機制，減少不負責任行為。合作社要引導農民轉變觀念和經營作風，探索帶動農民，實現與農民利益共享的新機制。

（五）加強科技指導。產業扶貧需要有專業技術做支撐?，F代社會，專業技術水平在很大程度上決定了農村種植業、養殖業、加工業等產業的發展水平。這就對扶貧對象的專業技術知識和能力提出了一定要求。然而，從當前廣東省的現實情況來看，貧困地區的農民大多受教育程度較低，文盲和半文盲較多。美、日等發達國家在農業產業的發展過程中，均比較重視對農民進行農業教育和技術培訓，注重農業技術推廣工作，使農民掌握各類種植養殖技術。借鑒國外的經驗，當前廣東省在產業扶貧中要尊重群眾意愿，因地制宜，積極開展農業技術、職業教育、產業創新等技術培訓。同時，要重視農業技術推廣工作，吸引一批高學歷、懂專業的人才加入農業技術推廣隊伍。另外，還應加強與科研院所聯系與合作，依靠科研院所幫助選擇特色產業項目，提升傳統產業項目，衍生產業鏈條。

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