鄉村振興下村規劃編制思考

潘娟 翟有龍

關鍵詞：鄉村;鄉村振興;村規劃思路與創新

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年3月16日

習近平在黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略。要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展，加快推進農村農業現代化。黨的十八大以來，黨中央、國務院提出深入推進農業供給側結構性改革、深化農村土地制度改革、實現城鄉統籌發展等重大決策，并明確要求“加快編制村級土地利用規劃”。在此背景下，本文以南充千坵村村規劃為例，提出了可行的村規劃編制模式，從而為全國其他鄉村提供參考。

一、鄉村的涵義及鄉村發展的驅動機制

（一）鄉村的涵義。鄉村是相對于城市而言的一個區域概念，包括村莊和集鎮等各種不同規模的居民點在內的，包含經濟、社會、生態等內容的社會區域系統。從生產角度，鄉村泛指以農業生產為主體的地域，農業是農村賴以存在、發展的前提;從社會構成角度，鄉村是指社會生活以家庭為中心，人與人之間關系密切，物質文化設施較城市差，風俗、道德習慣勢力較城市強，居民以從事農業生產活動為主要謀生手段的區域;從生態學角度，鄉村是指單個聚落人口規模較小，聚落之間具有較大開敞綠色景觀地帶的區域。

（二）鄉村發展的驅動機制。鄉村發展是指在工業化和城鎮化進程中，由于人口和社會經濟等多要素的重組和交互作用，以及參與者響應與調整而導致的農村地區社會經濟形態和地域空間格局的重構，其實質是工農關系和城鄉關系的根本轉變。鄉村發展是內外因素共同作用的結果，不同區域的驅動因素差異導致其發展狀況也不盡相同。

1、外生驅動機制。當前，城市用地快速擴張、城鄉人口頻繁流動、城鄉產業空間重組構成了鄉村空間重構的主要外生性驅動因素。城市工業企業利用資金、技術、管理經驗，通過合資、合作及股份制經濟等經營方式參與鄉村經濟建設，加快對鄉村企業改組、改制，提高鄉村企業質量，企業通過分工合作促進城鄉融合和鄉村發展。

2、內在動力。中國鄉村地區自然資源開發利用較少，生態環境保存較完整，鄉村聚落與自然緊密結合、和諧共生。鄉村的自然山水景觀、農業林業種植景觀、鄉村聚落景觀等共同構成山水田園綜合體，鄉村結合當地人文資源和民俗風情，可積極發展鄉村旅游，帶動餐飲、住宿、休閑等相關產業的發展。鄉村舒適的人居環境為鄉村振興奠定了良好基礎。廣大農民依托鄉村地區的地方特色和產業資源，將城市治理體制運用到鄉村，與鄉土傳統文化對接，積極參與鄉村建設，廣大農民群眾由內心生發出熱愛家鄉、心系鄉土的熱忱，可為振興鄉村提供強大動力。

二、村規劃對鄉村發展的驅動作用

（一）編制村規劃的意義。鄉村規劃對鄉村轉型發展的促進作用主要體現在：（1）有助于集聚各類政策要素，促進農村發展、農民增收;（2）有助于土地集約利用和緊湊開發，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，統籌安排農村各項土地利用活動;（3）有助于提高鄉村治理能力，促進美麗宜居鄉村建設;（4）有助于深入推進農業供給側結構性改革，增強農業農村發展動能;（5）有助于空心村的整治，將閑置多余的農村住宅和宅基地整治開發成獨具特色的鄉村民宿和休閑度假設施。

（二）村規劃驅動鄉村發展的機理分析。鄉村發展是一個以生產、生活、生態空間為基底，涉及經濟、社會、人口、土地等因素的復雜系統。PSR模型是國際經濟合作與發展組織提出用于環境系統的評價模型，它揭示出資源利用中人地相互作用的鏈式關系。本研究將其引入用于解釋村規劃驅動鄉村發展。（圖1）

1、壓力分析（P分析）。改革開放以來，隨著快速城鎮化，農村人口不斷向城市流動，要素向城市集聚，固有的城鄉二元體制導致了城鄉社會經濟的不均衡，城市空間無序蔓延對農村尤其是近郊鄉村產生了侵蝕，粗放型工業化對農村地區生態景觀造成了破壞。

2、狀態分析（S分析）。在上述要素疊加的壓力下，廣大鄉村地區呈現了經濟發展疲軟、城鄉差距不斷擴大、人口老齡化貧困化、基礎設施和社會服務滯后、村莊格局和景觀風貌受到破壞、農村空心化不斷加重的態勢。

3、措施響應（R分析）。以科學規劃為驅動的鄉村振興過程是一個多主體參與、多因素交互、多階段演進的動態時空過程。在對資源稟賦、區位交通、現狀基礎、政策環境等要素評估的基礎上，通過對區位關系、山水格局、綜合用地現狀、村產業發展現狀及基礎設施狀況的分析，編制科學合理的發展規劃。

三、千坵村村規劃思路與創新

（一）村域現狀分析。千坵村幅員面積3.7平方公里，四面環山，高程范圍在289～515米，相對高差226米，耕地1，091畝（人均耕地0.86畝），林地1，160畝，轄9社320戶1，262人。

1、產業發展單一，收入結構不合理。全村內農業產業結構單一，多為“糧—經”二元結構，是典型的農耕貧困村，農作物以傳統作物水稻、玉米、紅薯為主，村民種植有蔬菜和梨子等經濟果樹，零星、分散，難以形成規模效應。

2、基礎設施落后，公共服務配套缺乏。全村境內現有等外級公路11公里，全部為土路，晴通雨阻現象嚴重。現有小二型水庫1座，山坪塘15口、引排水渠3.5公里，農田全部靠雨水澆灌。項目區農戶均未實施農網改造，村內無達標村級文化室和衛生室，不通廣播、光纖電視，文化、體育等其他公共服務設施缺乏。

3、村域范圍內勞動力不足。每年有大量的農村勞動力轉移到外地，這些勞動力大多是初中文化程度以上的青壯勞力，這使得留在本村的勞動力質量進一步下降，發展技術和勞動密集型產業的勞動力資源優勢下降。

4、農民居住條件差。農房建筑結構以土木為主，部分建筑因為長期無人居住，現已垮塌或破爛;農家庭院環境差，影響村民人居環境。

（二）總體規劃思路。針對千坵村的空間、產業、資源特征和對縣級、鎮級規劃解讀的基礎上，從產村相融的產業規劃、土地利用整治完善、新村交通建設、聚居點建設、水利電網建設、產業發展規劃、生態整治與修復幾個板塊對全村做出具體規劃。

1、產村相融的產業規劃。根據群眾意愿，結合村內實際，成立專業合作社，探索“合作社+基地+農戶”的產業發展模式，重點以種養殖業為主，建設蓮藕、花椒、水稻、獼猴桃、核桃、蔬菜種植基地;堅持科學喂養，有機喂料，依托千坵水庫發展高端生態漁業養殖，發展垂釣旅游和農家樂;在村域內海拔高度大于500米的林下和撂荒地內發展黑羊散養業;鼓勵殘疾人和半勞動力人員，學習藤編工藝，帶動村內藤編產業發展。

2、土地利用整治完善。結合城鄉建設用地增減掛鉤項目，對村內的易地扶貧搬遷、危舊房改造，拆除房屋進行耕地復墾措施。對村內耕地開展農用地整治工作，對地塊進行小并大、薄改厚、坡改梯、坡耕地護坡處理和格田整理，配套相應的水利設施建設以滿足農業灌溉，提供耕地質量。

3、交通建設。按照“連網成環、發展產業、方便生產、群眾受益、降低成本”的原則，完善路網結構，規劃建設集鎮公路、進村道路、村內道路等，與村內的環線公路和片外公路構成環狀，解決農副產品運輸和群眾出行等問題，加快產業發展，促進農民增收。

4、聚居點建設。充分利用地形，考慮當地特有的土地機理，結合現有道路與其他新村居民點分布情況，合理組織道路交通與劃分功能區，節約用地，使居民點內部空間環境、村民住宅建筑與周邊環境有機結合形成整體，抓好農業基地景觀化建設，形成以農田為主體、以園區為景觀的產業形態。

5、水利電網建設。以達到人飲安全為前提，采取小型集中供水方式為主，分散供水為輔，以降低工程造價。整治水庫和山坪塘，修建提灌站和排灌溝渠，保障區內1，091畝耕地的灌溉需求，同時滿足排澇的需要。在全村范圍內實施農村電網升級改造，啟動村級光纖接入，實施寬帶網絡建設，推動村域通訊設施體系建設。

（三）村域規劃發展模式創新

1、政策創新機制。新村建設的推動，首先要依靠政府的引導和帶動，優越的政策是保障新村建設的首要條件，也是引導村民積極參與新村建設的重要手段。千坵村全面實行“額度下達、明確方向、項目備案、績效掛鉤”的管理模式;以脫貧建設為平臺，整合資金，集中投入，協同推進新村建設、產業發展、基礎設施和公共服務。項目實施在嚴格履行民主程序、充分尊重農民意愿的前提下，采取農民自行建設的方式，充分調動了農戶積極性。

2、產業創新機制。圍繞新村建設，大力改善農業生產條件。充分考慮耕作便利需要，合理布局生產和生活等不同功能分區，有效加強農業生產設施建設，大力提高農業綜合生產能力，改善農民群眾生產條件，脫貧致富。通過新村聚居點布局和設計，依靠千坵村的地勢地貌，展開立體式產業布局，結合丘陵地區的特點，按照海拔高度進行經濟樹木培育、果樹種植、林下養殖，達到宅旁布景與產業發展共贏的目的。通過新村和產業這兩個最基本的農村要素的整合，有效地克服千坵村“空心化”、“貧困化”問題，實現農村、農業和農民的協調發展。

3、人才創新機制。引導農民充分認識思想文化教育的重要性，增加對教育的投入，大力推進培訓創新，提高培訓實效。積極鼓勵農民回鄉創業，自主創業可以帶動更多的人創業，具有乘數放大和示范效應。千坵村外出務工人員較多，積極鼓勵支持有資金、有技術、懂管理、善經營的外出務工人員回鄉創業，建設家鄉，實現閑散資金向現實資本轉化，在增加農民收入的同時，創造更大的經濟效益和社會效益。

4、土地創新機制。充分利用城鄉建設用地“增減掛鉤”政策，通過“金土地工程”、“拆院并院”、土地綜合整治等項目來解決新村建設的資金短缺問題。在穩定和明晰農村土地產權制度的基礎上，發展農民土地股份合作社，實現多樣化的土地規模經營，有效提高土地利用效率。

5、環境創新機制。政府層面建立統籌城鄉與區域的環境保護管理機制。對城鄉基礎設施建設統籌規劃，使城市各項環保基礎設施向農村地區延伸，并確定服務內容和配套標準，逐步實現城鄉環保一體化。在基層設立相關環保機構，逐步建立農村環境應急預警體系，妥善處置農村環境污染突發事件。在村民層面推廣普及農村環保實用技術，實現農村生活污水的生態化處理和糞便、垃圾、秸稈等的資源化利用;加大農村環保宣傳教育力度，開展多層次、多形式的輿論宣傳和科普宣傳，積極引導廣大農民培養健康文明的生產、生活、消費方式，鼓勵他們積極參與新農村環境建設活動。

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