長安區公共交通發展問題與對策

牛蕾

關鍵詞：公共交通;存在問題;對策

中圖分類號：F572 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年3月11日

一、問題的提出

公共交通作為城市最重要的樞紐線，對整個城市的發展起著至關重要的作用，然而當2013年西安市交通局開通公交173路時，卻遭遇到了意想不到的推脫阻攔。公交173路（城南客運站—西安電子科技大學長安校區），是西安市政府為解決西電長安校區師生的出行難題所開設的線路，但是173路與長安區通往老城區的916、408等6條民營線路形成了客源、利益的競爭，導致173路公交車開通伊始就被圍攻直至被迫停運，從此再無音訊。直到三年半后因多方原因，政府相關部門反復多次溝通和努力，最終于2017年3月4日正式恢復運營。相關各方，尤其長安區民眾為此付出了巨大的交易成本。173路經歷了“公交門派”的圍追堵截，和一波三折起起伏伏的坎坷復運之路，分析其背后的問題和原因是本文的關鍵。

二、長安區公交發展歷史與存在的問題

（一）長安區公共交通發展歷史

1、掛靠階段。在20世紀90年代，政府允許有條件的部門進行“三產”建設，取得公交線路經營權發包，而一些有眼光的老板或車主就以掛靠方式經營。車主繳車輛購置費、管理費，直接參與經營。車輛以小中巴為主。

2、承包階段。1998～2001年期間，西安最早一批公交民營線路實行承包模式，車主都是直接經營者，丈夫開車、老婆當售票員，全家齊上陣。這種形式一度很普遍。因管理水平及車主、司乘人員素質參差不齊，行業較混亂。

3、雙向制約階段。2002～2006年，車主除了繳承包費、管理費等，最大的變化是車主仍參與經營管理;車主和司機雙向選擇，強化管理、相互制約，促進了長安區公交的發展。

4、公司獨資或控股階段。2007年至今，通過收回或收購車主經營權、承包權，或控股統一管理，公司占比51%，其他經營者、車主入股參與，占比49%，車主不再參與經營和管理，由公司統一管理，車主只分紅。

（二）長安區公交存在的矛盾根源解析

1、從政府和市場關系角度分析國有公交和民營公交的緊密關系。經濟要發展，交通應先行。長安區交通事業經歷了開放、搞活、規范幾個階段。早在20世紀80年代，長安僅有1家國營客運企業，交通基礎設施發展十分滯后，運輸能力嚴重不足，群眾乘車極為困難。這是由于政府財力匱乏，沒有大量的資金能夠投入到公共交通的運營，因此長安區人民在前些年都依靠私人公司運營的中巴來解決出行需求。根據“經濟人”的逐利特性，私人在進入市場選擇公交線路運營之前，首先考慮的是人流量帶來的盈利額，當人流量帶來的利潤遠遠高于成本，才會吸引私人企業進行投資。在當時，投入成本比較低，盈利空間大，私營線路發展快速。但是，民營公交在運營過程中存在著許多問題，如服務質量低下、不完全按照既定線路運行、串線搶客等一系列弊病。并且隨著燃油、工資等成本增加，市場經營狀況已開始惡化，加之大量私車掛靠經營，導致客運市場秩序混亂、安全生產得不到保障，形成了行業監督管理盲區，社會群眾怨聲載道。

上述所反映的問題表明市場有其自身的局限性，不能很好地滿足社會發展的需要，這個時候就需要政府介入來彌補市場的缺陷。此時，長安區政府迅速行動，把解決“出行難”作為重要的民生工程來抓，一方面采取諸如設立稽查隊、控制司機在每條線路的運營時間等手段限制民營公交車的不規范行為;另一方面大力推進收購民營公交的進程，使民營線路逐漸國有化。由此可見，國營和民營之間的關系恰如政府與市場的關系，都有失靈的地帶，也都有自身的優勢，二者互相配合、互為依靠，但隨著公共交通產品提供的具體環境變化，究竟以誰為主才能保證相關主體的共同利益并完成滿足公交需求的任務，則需要具體分析。

2、西安到長安交通問題中的整體利益與局部利益關系分析。為何長安到西安出行問題一直難以解決，其癥結根源還在于利益的沖突。西安市政府站在公眾利益的角度，想讓大公交進入長安區以方便居民的出行，但長安區政府并沒有做出積極響應。究其原因，不難發現在市場經濟條件下利益是地方政府行為的出發點和歸宿，如果讓大公交進入長安區，勢必會損害長安區自身的利益和區內民營公交的利益，之前民營916、408路公交車圍堵173路公交車，造成其線路幾度停運，命途多舛。他們為了追求其個人的利益，不讓國有公交運營，影響了市民的出行，這就是私人利益惡性膨脹侵害公共利益，這不僅嚴重危害了社會秩序，還造成了極其惡劣的影響，引起了公憤。

3、西安市長安公交有限責任公司公共服務能力瓶頸分析。西安市交通局要讓大公交進入長安區，但是一直受到長安區民營公交經營者的阻攔，總的來說是因為西安市長安公交有限公司的私人利益受到了威脅，為何民營公交會落得如此地步，公共服務給予能力如此低下？究其原因，長安區公共交通經營管理主體是西安市長安公交有限公司（西長公交），它有三個投資主體，其中兩家隸屬民營，占比51%，造成整個長安區公交公司下屬車隊多為私人經營。私人經營肯定會存在私人利益，一是民營公交以實現自身利益最大化為營運邏輯，在管理規范性欠缺和私營逐利性顯著的作用下，在長安區公交服務中，“頻次低、車輛小、收車早、沒空調”等情況較為多見;二是民營公交為了與國有公交抗衡，去增強自身的競爭力，但現實卻不盡如人意，近年來運營、人力、油價等成本上升，政府并沒有給予民營公交任何的補貼，導致公交企業的利潤大幅下降，虧損情況十分嚴重，在長安區公共交通供不應求的整體市場環境下民眾沒有更多選擇，但一旦大公交進入長安區，線路重合部分的乘客勢必首選票價低條件好的大公交，如今民營公交處在十分尷尬的局面，想要實現更高的改變，但是現實不允許它再做任何的掙扎。

三、解決長安區公共交通發展中存在問題的對策

（一）以政府規制保障公交運營中的公共利益。公共利益，從字面意思來理解，即公共的利益。邊沁認為，公共利益即“最大多數人的最大的利益和幸福”。如果讓大公交進入長安區，勢必會損害長安區內民營公交的利益，基于地方保護主義，這是長安區政府不愿看到的，然而西安市政府又極力推行大公交，那么雙方就會在這場利益之戰中產生矛盾和沖突。長安區政府和西安市政府由于受到自身利益最大化的動機驅動，雙方在選擇博弈策略上都會偏好采取一種有利于自己的主導戰略而沒有將公眾利益放在首位，西安市和長安區政府必須在以下兩個方面有所作為。首先，必須符合社會公眾對民營公交政府規制的期待，即加強對服務質量和安全保障問題的重視;其次，在形式上，西安市公交總公司必須經過充分的對話和協商機制與社會公眾進行有效溝通，尤其是必須給處于弱勢地位的消費者以充分的表達機會。這樣才能減少民營公交政府規制過程中的信息偏差，使公民意志真正成為政府制定規制政策的基礎。

（二）法律規制為主，輔以行政和經濟手段。現代市場經濟是法制經濟。任何社會經濟活動都應納入法治的軌道，城市公交事業也不例外，這就要求城市公交事業的政府規制體制應符合法治經濟的特點，政府規制改革首先必須建立相應的法律，按法定程序進行改革，以法制為依據進行政府規制。根據許多公交事業發達國家在政府規制法律制度方面可資借鑒的經驗，我國應建立城市公交政府規制的法律框架，作為政府規制體制改革的準則，制定完備的法律以明確市場經濟中各行為主體的權利和義務。當各行為主體都能以法律為依據展開各種經濟活動時，市場才能實現高速而有效的運轉。

民營公交政府規制最理想的狀態就是基于法律框架的規制。然而，由于法律的滯后性和市場經濟的不完全性，政府在對民營公交進行規制時還必須輔以必要的行政和經濟手段。在行政手段上，加強對民營公交錯誤行為的處罰力度，對民營公交的規范經營起到警示作用;在經濟手段上，以間接規制的方式加強民營公交的自主性，使其更加關注服務質量的提高和乘客權益的保護。

（三）完善政府對國營和民營的分類支持體系。近年來，由于運營、人力、油價等成本上升，公交企業的利潤大幅下降，虧損情況十分嚴重，這也是導致長安區民營公交不讓西安市大公交進入長安區的另一個原因。政府為大范圍吸引公眾乘坐公交工具，緩解城市交通壓力，節約社會成本，通常都推行公交低票價政策，優惠的部分由政府補貼，而民營公交沒有政府的補貼故而失去競爭優勢，長安區民營公交擔心大公交的出現威脅到自己最后僅剩的利益，所以一直在抗拒大公交進入長安區。因此，對民營企業進行適當的油價以及人工成本的補助，可以有效保護他們的利益，這對緩和西安市公交總公司與長安區民營公交的關系有所助益。因為當利益沖突不再那么尖銳，長安區民營公交對大公交的強烈抵制情緒自然就會緩解，那么大公交進入長安區則會較為順暢。

國營和民營自身并沒有誰好誰差，而是各有優劣，政府要做的就是研究該如何支持他們，保障他們獲得各自的生存空間，保障民營公交能夠獲得合理的利潤，建立完善的分類制度和政策保障體系，引領二者共同發展，共同服務于公共交通產品提供的大目標。

發展公共交通是解決現代城市交通問題的重要途徑，合理的政府規制、有效的管理是保證城市公交發展的重要環節。如何應對公共交通發展中的問題，需要在規劃、設計、建設、運營、管理和服務等方面全面統籌解決，才能實現公共交通的可持續發展。

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