我國地方政府債券管理問題研究
——基于山東省地方政府債券發(fā)行情況的分析

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京 100029)

1 基本情況

1.1 債券品種多元化，專項債券為主、一般債券次之

從品種上看，2015年之前山東省地方政府債券的種類僅為單一的政府債券，而為了更好地明確政府債券的用途，山東省政府2015年開始按照資金和用途將地方性政府債券進行分類，分為一般債券、專項債券和置換債券。并且，從數(shù)量上看專項政府債券發(fā)行額占總發(fā)行額比重較大，2017年山東省政府專項債券發(fā)行634.41億元，占發(fā)行總金額的46.54%，而一般政府債券472.79億元，占比34.68%。見圖1。

圖1 山東省地方政府債券品種分布

1.2 發(fā)行期限進一步豐富，以5年期和7年期為主

2009年山東省政府發(fā)行的債券期限只有3年，2013年開始發(fā)行5年和7年期地方政府債券，到了2015年繼續(xù)豐富債券的發(fā)行期限，每期債券有3年、5年、7年和10年4個期限供選擇。從2017年山東省政府發(fā)行的地方政府債券的發(fā)行期限看，仍與5年期和7年期為主，合計占總金額的75.29%。見圖2。

圖2 2017年山東省地方政府債券期限分布(單位：億元)

1.3 發(fā)行利率市場化程度有所提高，但仍低于當期國債利率水平

目前地方政府債利率設(shè)計的基本依據(jù)是由公開市場操作形成的基準利率，在此基礎(chǔ)上考慮通貨膨脹率、資金供求關(guān)系、償還期限等。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和債券的不斷發(fā)行，地方政府債券的利率總體呈上升趨勢，如3年期一般債券從發(fā)行初1.8%的利率到現(xiàn)在的4.04%，上漲2.96個百分點；然而目前地方政府債券的利率仍低于當期國債利率，2017年山東省政府發(fā)行的政府債券利率在3.28%～4.21%浮動，而2017年發(fā)行的國債，3年期票面利率為4%，而5年期票面利率達4.27%，遠高于地方政府債券的利率。

1.4 資金投入建設(shè)、普惠民生

地方政府性債券是地方機關(guān)事業(yè)單位及地方政府專門成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)而直接借入的債務(wù)和提供擔保形成的債務(wù)。據(jù)了解山東省政府將上半年發(fā)行的債券資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，較好地保障了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，推動了民生改善和社會事業(yè)發(fā)展。在已支出的債務(wù)中，用于市政建設(shè)、交通運輸?shù)摹⒖平涛男l(wèi)等基礎(chǔ)性、公益性項目支出占比超過81.71%；與此同時，充分利用置換債券解決政府拖欠工程款問題。

2 我國地方政府債存在的問題

2.1 債務(wù)資金使用管理不善、逾期率較高

雖然從山東省政府所披露的文件可以看出，山東省政府的債務(wù)率為86.7%低于全國水平，但是從全國來看仍有部分省市的債務(wù)率超過100%，最高達219.57%，超過國際規(guī)定界限，究其原因主要是部門建設(shè)項目法人不明確，缺乏相應(yīng)的管理監(jiān)督機制，加之大部分政府并沒有建立完備的償債準備金制度和責任追究制度，并且在“新官不理舊債”的官場風俗助推下下，致使一些地方官員在任期內(nèi)大舉借債，而不管資金使用方式和償還問題，從而出現(xiàn)債務(wù)逾期無力償還、拖欠工程款，致使債務(wù)率過高。

2.2 多頭舉債，多頭管理

地方政府債務(wù)主體較多，既有地方政府設(shè)立的融資平臺，又有行政管理部門，還有事業(yè)單位，以山東省政府為例，2017年地方政府債券的舉債主體主要有地方政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、融資平臺公司和其它，各占債務(wù)總額的66%、27.38%、0.75%、5.87%。然而舉債單位實行各自的管理方式和管理權(quán)限，從而產(chǎn)生了“多頭管理”的現(xiàn)象，致使主管部門無法正確、科學、準確地掌握各部門的債務(wù)總體規(guī)模和整體運行情況。見圖3。

圖3 2017年山東省地方政府債券的舉債主體占比分布

2.3 地方政府債務(wù)風險預(yù)警機制不完善

地方政府債券和大多數(shù)債務(wù)一樣，均存在無法償還等風險隱患，這也就需要建立債務(wù)風險預(yù)警機制，但是在實際操作中風險預(yù)警機制的設(shè)立仍受多種因素影響，如債務(wù)統(tǒng)計口徑不一。

目前雖然地方政府債券的分類已經(jīng)較為完善，但是在對債務(wù)的區(qū)分上仍不一，致使一些債務(wù)仍處于“隱性”的狀態(tài)，領(lǐng)導(dǎo)無法完全了解當?shù)氐恼鎸崅鶆?wù)，從而也加大了地方政府債券預(yù)警機制的建立；另外，有些地方雖然設(shè)立了風險預(yù)警機制，但是指標選取上隨意性較大，且權(quán)重設(shè)置不當，致使風險預(yù)警形同虛設(shè)。

2.4 信息披露機制不完善

我國目前政府債券的披露仍局限于收、支上，對于債券資金具體的用途，以及償還期限結(jié)構(gòu)、債務(wù)余額上披露甚少或者不披露，通過對2017年各省市對債券信息披露文件的梳理，發(fā)現(xiàn)多個省市披露文件中均未提及償付信息，山東省披露文件中雖有所提及，但是僅簡單表明專項債券由國有土地使用權(quán)收入償還。信息披露的不完善，直接導(dǎo)致地方政府債券與投資者信息不對稱，從而導(dǎo)致投資者無法準確的作出投資判斷，且政府監(jiān)督部門也沒辦法對地方政府債券風險進行一個準確的評估，加大了地方債務(wù)的風險，加劇地方政府債務(wù)管理的混亂和無序狀態(tài)。

3 加強地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)建議

3.1 創(chuàng)新地方政府考核，轉(zhuǎn)換政府職能

據(jù)了解，雖然上級政府一直在改革“唯GDP論”的政績觀，但是在實際執(zhí)行中，部分政府仍然強調(diào)經(jīng)濟增長速度這一個指標，盲目攀比GDP增速的現(xiàn)象比比皆是，致使償債風險節(jié)節(jié)攀升。此次建議上級政府加大對地方的巡視力度，對于盲目追求GDP增速的政府部門予以警告，以從源頭上解決地方債務(wù)的過度膨脹。同時地方政府應(yīng)該建立，債的“借、用、還”和地方政府“責、權(quán)、利”相統(tǒng)一的管理模式，切實做到有借有還，借貸有論據(jù)，從而防止地方債無序和失控，確保地方債高效發(fā)揮作用。

3.2 組建科學的償債機制

第一，加強對地方政府借債賬戶的管理，定期組織專人開展檢查工作，并且對政府債務(wù)資金的流向進行密切關(guān)注，以保證政府債務(wù)資金的專款專用。

第二，設(shè)立專門的政府償債基金。建議各個政府根據(jù)自身的財政收入和發(fā)債情況，設(shè)立償債基金賬務(wù)，從而應(yīng)對債務(wù)的系統(tǒng)性的風險，避免有債無法償付的情況。

3.3 強化債務(wù)資金風險監(jiān)管

第一，建立報備制度，如成立專門的部門，密切關(guān)注債券資金的發(fā)行及資金的使用情況，及時報告?zhèn)鶆?wù)資金的分配及周轉(zhuǎn)時間，并對債務(wù)資金的違約風險定期進行評估。

第二，建立風險預(yù)警機制，如開發(fā)地方政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)，并且建立系列的指標體系，使用統(tǒng)計方法對債務(wù)風險進行評估，及時預(yù)警可能出現(xiàn)風險的債務(wù)。

3.4 完善信息披露機制

針對目前我國政府公開的債務(wù)信息準確性較差，不利于債務(wù)管理部門及時了解當?shù)貍鶆?wù)情況，從而無法指定有效的債務(wù)管理措施，建議各地政府應(yīng)該完善信息披露機制，由專人定期披露債務(wù)信息。并且在披露的內(nèi)容上，應(yīng)該包含政府債務(wù)的余額、利息、當年還本付息的內(nèi)容以及債務(wù)償還手段，同時建議使用較為淺顯易懂的詞匯，使群眾能直白的了解債務(wù)信息。