長三角區域一體化國家戰略下地方立法的思考

羅建明

2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上，發表主旨演講時指出，為了更好發揮上海等地區在對外開放中的重要作用，決定將支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略。11月30日，隨著浙江省第十三屆人大常委會第七次會議表決通過《浙江省大常委會關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》，標志著長三角更高質量一體化發展的決策、協調和執行機制，將以法治方式在長三角三省一市確定。

一、加強長三角區域合作立法的意義

與區域合作立法相對的概念是地方立法間的非合作博弈，地方立法間的非合作博弈會給地方和國家造成不利影響，加強長三角區域之間的立法合作，對于保障長三角地區更高質量一體化發展具有重要意義。主要體現在五個方面。

一是可以防止招商引資中的惡性競爭。有的地方政府在地方立法中，扮演的是一個追求自身利益最大化的“經濟人”的角色，為了實現招商引資的目的，競相推出優惠的招商條件，造成經濟區內的惡性競爭。如在2003年蘇浙滬舉行的招商引資活動中，三地便出臺“傾銷式”的規章以吸引外資。二是有利于維護經濟區域內的社會穩定。地方立法間的非合作博弈會導致地方立法在規定公民權利義務、行政收費方面的不統一，容易產生許多社會問題和矛盾。三省一市在勞動保障、道路交通等方面法律的實施辦法中也存在許多矛盾，而長三角區域人員之間的流動性較大，會使人們在守法時無所適從。比如浙江省對自行車實行備案制，江蘇省需要登記領牌，而上海市則未作規定。三是可以保護經濟區域內的生態環境。地方立法間的非合作博弈，會降低環境的保護力度，不利于可持續發展。比如南京對經營中的文化娛樂場所，或在商業經營中使用空調器、冷卻塔等產生環境噪聲污染的，責令改正，可以并處一千元以上二萬元以下罰款;杭州市則為責令其改正，并可處以五百元以上五千元以下罰款;合肥市則為責令其改正，并可處以五千元以上二萬元以下罰款;而上海市則未作規定。四是有利于維護國家和地區的法制統一。地方立法間的非合作博弈會增加社會成本，不利于國家法制的統一。比如，對于綠化用水能否從消防栓中取水之事，上海市、浙江省規定城市消防用水設施實行專用;江蘇省、安徽省則規定綠化、市容等公共用水應當計量交費，并在指定消火栓取水。五是可以防止基礎設施重復建設。地方立法間的非合作博弈會導致經濟區域內產業結構趨同，不利于地區間的分工與協作，導致地區間相同產業的過度競爭，阻礙經濟區域一體化發展。據統計，2013年上海、江蘇、浙江三省（市）相互之間產業結構相似系數均在0.8以上。

二、長三角區域合作立法的路徑選擇

長三角區域面積狹小，經濟社會發展較快，而該地區立法主體較多，要保障該區域高質量一體化發展，需要多措并舉。

一是建議由全國人大常委會制定在全國適用的地方法規規章沖突解決規則。借鑒國際私法中的沖突解決規則理念，參照國外州（區）際法律沖突解決辦法，由全國人大常委會制定在全國適用的地方立法沖突解決規則，推動我國地方立法沖突的解決。有助于協調和解決區域法規沖突，建立全國市場規則的統一。在沖突解決規則沒有制定之前，可以先確定法院所在地、行為人戶籍地或住所地、行為地、不動產所在地的法規在法院裁判中的地位。

二是建議由全國人大常委會法工委進行區域立法協調。從法律效力上講，不相隸屬的立法主體制定的法規規章之間的沖突是難以調和的。可由全國人大常委會授權全國人大常委會法工委對區域立法進行協調的強制力，既可以提高地方立法效率，又可以避免地方保護主義，防止矛盾和沖突的出現，實現地方立法協作。

三是探索建立區域行政立法制度。從三省一市人大常委會制定的“關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定”來看，目前還是一個框架性的法規文件。建議全國人大常委會確立區域行政立法制度，由實行國家戰略所在地有規章制定權的地方政府，定期制定適用于區域內各行政單位的規章。這種行政立法具有兩方面的優勢：一方面，相對于中央立法協調而言，區域行政立法具有因地制宜、適應性強，能充分發揮地方立法的積極性、主動性;另一方面，相對于地方性法規而言，具有快捷性、程序簡單、能因時而變的特點。

三、當前長三角區域合作立法的任務

在地方立法體制未調整，且全國人大常委會未就長三角區域制定單行法之前，建議長三角區域地方立法機關應著手完成以下工作。

一是清理現有互相沖突的地方性法規和規章。長三角有關立法主體，應抽調立法經驗豐富又能代表長三角各方利益的專家，對現有互相沖突的地方性法規進行清理，打破法規制度壁壘。對有爭議的、不適應長三角經濟一體化發展的法規規章進行修改;對牽涉面廣且存在嚴重沖突的法規規章需要重新制定。

二是加強地方立法協同。應當加強長三角地區兩個層級（省、市）四類立法主體（人大、政府）的立法協同。長三角區域的地方人大或政府可以通過訂立聯合立法協議，制定區域統一規則，制定統一法規或規章，減少區域內的多頭立法。對社會關注、群眾關心的熱點、難點、重點立法項目，三省一市人大可成立聯合工作組開展聯合立法，制定共同法規，然后各自公布;對于有共性的立法項目，可由某省（市）牽頭組織起草，其他省市予以配合，立法結果由三省一市資源共享，法規各自公布。這種立法協作既可節約寶貴、稀缺的立法資源，又能從源頭上避免長三角區域立法沖突，從而有效規范和促進長三角區域經濟一體化的法制進程。

三是建立長三角地區利益協調補償機制。由于長三角地區資源有限，且地區差異性較大，要全面平衡各方各地利益是比較困難的，為了加快長三角地區高質量發展，做好資源、產業的優化配置，避免重復建設和惡性競爭，需要對區域的產業結構進行重新規劃調整，這就需要各立法主體、利益主體在公平合法的基礎上對淘汰轉型的產業進行評估和預測，建立利益補償和共享機制。

四、長三角地區高質量發展的立法建議

把長三角區域一體化發展上升為國家戰略的目的是發揮上海的龍頭作用，帶動區域共同發展。在目前的立法體制之下，亟需全國人大常委會對兩方面的法律進行制定、修改完善。

一是制定長三角區域經濟社會發展單行法。可以把長三角區域作為繼續深化改革開放，促進經濟社會發展的一個“大特區”來看待，制定專門的單行法予以調整該區域在新時代經濟社會發展出現的法律關系，可以融長三角區域發展的組織法、程序法和實體法于一體。比如，可以包括長三角區域的性質、地位、經濟社會發展的優惠政策;長三角區域相關立法協調機構、組織機構的性質、工作方式，人員、經費來源等;違反本法的法律責任等。

二是對部分法律法規的條款在長三角地區暫停適用。以浙江嘉興為例，嘉興從1992年開始接軌上海，2017年4月作為浙江省接軌上海示范區，提出了接軌上海工作的“三個無差別，兩個更好”的要求，從嘉興20多年的發展情況看，主要有兩方面的制約。一方面是法律制度的制約。如嘉興市只有嘉善、海鹽兩縣列入“農村三權制度改革”試點名單，而嘉興市作為城鄉統籌發展示范區，十多年前就開展了“兩分兩換”改革，有必要全域進行“農村三權制度改革”。根據立法法第十三條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定”。嘉興作為黨的誕生地和紅船精神發源地，接軌上海示范區、統籌城鄉先行地，理應為全省乃至全國的經濟社會發展提供可復制的樣板，建議中央授權嘉興就對外貿易、財政稅收等事項進行改革試點。另一方面是土地制約。嘉興地域狹小，又處平原地區，屬于基本農田保護區，基礎設施占用大量土地，可以應用的土地較少，“耕地占補平衡”制度涉及法律的強制性規定，而這一制度是在全省范圍內平衡。建議將“占補平衡”制度修改為在全國范圍內平衡，以便為長三角區域高質量發展創造更多空間。

（作者單位：浙江省嘉興市人大法制委員會）