健全重大決策社會穩定風險評估機制

殷建國 楊廣學 王馳

黨的十九大報告強調，要增強駕馭風險本領，健全各方面風險防控機制，善于處理各種復雜矛盾。近年來，各地區各部門全面開展重大決策社會穩定風險評估工作，江蘇等地已基本形成黨委統一領導、政府組織實施、主管部門具體負責、維穩部門監督指導、社會各界廣泛參與的穩評工作格局，并取得顯著成效。實踐證明，穩評工作在推動科學民主依法決策、從源頭上防范化解社會矛盾等方面都具有重大意義，是一項只能加強而不能削弱的重要制度。然而在實踐中，重大決策社會穩定風險評估機制依然面臨一些問題和挑戰，這主要表現在以下幾個方面：

穩評制度機制尚不健全。一是有的地方、部門對一些決策事項不愿評不敢評，擔心影響決策事項或建設項目的推進實施。目前穩評的政策法規依據還不夠健全，剛性約束力不強，評估工作中彈性空間大，存在為評而評、應評未評、過度評估、違規評估、評用脫節等情況。二是穩評對象界定較模糊，對重大決策事項的界定在某種程度上與決策者的認知與判斷密切相關，存在一定的主觀隨意性，穩評的范圍主要集中在重大工程項目。三是穩評多以黨政負責人行政推動為主，相關文件也僅對行政機關在評估中的職責權限進行了規定，實踐中保障公眾與其他社會主體參與評估的有效性不夠，排摸風險源可能存在遺漏。第三方參與穩評相關機制尚在摸索，缺乏規范有效的行業監管體系，評估中不同程度存在時間長、材料多、收費不合理等問題。四是穩評實施中評估模式（適用程序）選擇不準確，評估過程簡單化、結論認定經驗化、結果運用隨意化，少數經過評估的重大決策仍引發涉穩事件。

穩評外部環境面臨新變化。一是涉穩因素出現新變化。我國發展的內外部環境正發生較大變化，國內部分領域長期累積的深層次周期性結構性矛盾顯現，外部輸入性風險上升，各類不安全不穩定因素跨界性、關聯性、穿透性增強，網絡輿論產生的社會動員效力深刻影響著社會大眾的心態及行為趨向，處置不當就有可能產生連鎖反應，這些都對穩評工作提出了新要求新挑戰。二是公眾訴求出現新變化。人民群眾對美好生活的期待越來越強烈，民主意識、公平意識、法治意識、參與意識、監督意識、維權意識不斷增強。這要求進一步強化各級領導的民主決策意識，更加注重用好穩評風險治理工具。三是政策環境出現新變化。隨著“放管服”改革深化，企業投資項目核準制大部分轉為備案制，投資管理工作重心逐步從事前審批轉向過程服務和事中事后監管，帶來了“簡政放權”與“應評盡評”如何有機結合的新課題。

穩評工作質效亟待提升。穩評不能簡單化地為評而評，而要堅持評治結合，風險評估要與前端的風險排查和后端的風險監測、風險干預等環節共同構成風險防控鏈條。從穩評工作實踐看，需要把握以下幾個環節：一是風險排查。敢于正視穩評過程中發現的矛盾問題，真實評估可能引發矛盾糾紛的激烈程度和持續時間、涉及人員數量、可能產生的各種負面影響，以及相關風險的可控程度。二是風險監測。風險等級的高低、發生概率的大小，是在多種因素綜合作用下逐步演進、轉化的，在捕捉到風險變化的證據或者征兆時，適時、動態地開展補充評估和重新評估。三是風險化解。在穩評實施過程中，善于做好與利益相關者的風險溝通，調查走訪、宣傳教育、疏導化解等工作有機銜接、組合發力，實事求是地回應群眾的合理訴求，有效化解可能產生的矛盾糾紛和風險隱患。

完善風險防控機制，提高風險化解能力，必須持續優化穩評工作機制，采用科學方法對可能出現的影響社會穩定因素開展系統調查，針對性采取措施規避或降低風險。要貫徹落實黨中央關于防范化解重大風險的決策部署，健全重大決策社會穩定風險評估機制，使其在防范化解重大風險攻堅戰中發揮更重要的作用。

第一，健全穩評制度體系。一要明晰穩評對象。各地應結合實際情況，對需要實施穩評的重大決策事項范圍進行明確界定和動態調整，制定清單目錄，依法向社會公開。在重大工程項目基礎上，進一步拓展穩評領域，不斷探索和推廣重大政策、重大活動、重大敏感司法案件、重大信訪案件穩評的經驗做法。二要優化穩評結構。落實各級黨委政府及有關部門的組織推動責任、重大事項決策單位的評估主體責任、各級維穩職能部門的監督指導責任。加強對跨部門、跨層級、跨區域以及情況復雜、評估論證難度較大決策類項目的協調指導，厘清評估主體與第三方機構之間委托和被委托的關系，發揮好基層黨政組織在實施穩評中的群眾工作優勢。三要規范穩評程序。各地對列入評估范圍的項目，可制定出臺穩評工作操作指南或指導性文件，綜合考慮涉及群眾利益的深度、廣度和社會關注度等因素，實行分類指導，幫助責任主體科學選取具體可行的操作程序、技術方法和指標體系。

第二，提升穩評運行質態。穩評工作要抓住重點，強化執行，嚴防穩評制度出現“破窗效應”。一要抓住“關鍵少數”。各級黨委政府和領導干部要提高站位，糾正和克服穩評增加決策成本、加重企業負擔、影響經濟發展等模糊認識，把穩評作為統籌改革發展穩定大局、落實黨中央關于防范化解重大風險決策部署的有力舉措，將“消極設限”轉變為“積極保障”。二要把握“應評盡評”。積極適應“放管服”改革，依據政府重大決策的法定程序，開展政府投資的重大固定資產項目穩評;運用項目方風險調查分析+政府方風險評估論證的評估模式推進核準類項目穩評;針對備案項目，地方政府及相關部門應當加強事中事后監管和服務，幫助項目方防范和化解社會風險。三要落實“真評實評”。穩評調查對象要充分體現廣泛性和代表性，對受決策影響較大、反應比較強烈或有特殊困難的群眾要重點走訪。建立健全符合實際工作需要的穩評指導機構和專業隊伍，強化業務培訓，優化穩評專家遴選機制，構建利益聲明和回避制度。建立健全第三方機構參與穩評工作準入、自律、獎懲、退出制度和責任追究制度。

第三，強化穩評風險防控功能。推動穩評工作貫穿于重大決策的制定出臺、審核審批和組織實施的全過程。一是事前評估。將穩評工作的介入點前移，改變當前大多數評估是在重大決策作出之后、實施之前進行穩評的做法，在重大決策作出之前或過程中就開展穩評，對決定實施的重大決策，應根據《突發事件應對法》等法律法規制定應急處置預案。二是事中跟蹤與防控。加強重大決策實施中的動態跟蹤監測、風險管控，實施過程中出現社會不穩定因素或發生社會穩定風險事件的，應當及時組織實施主體根據預防措施和應急處置預案妥善處置，在無法有效化解時，及時作出暫緩實施、調整實施或者終止實施的決定，需重新決策的，應再次開展穩評。三是事后責任追究。開展重大決策實施后的效果評價，依法依規加大對拒不依據評估結果或錯誤不當適用評估結果的懲處力度。

第四，推動穩評法治化進程。對實踐經驗比較成熟、各方面達成共識的領域，包括評估范圍、評估主體、工作機制、結論作出與運用、責權利等方面，可以按照法律程序制定法律規范。對那些實踐不成熟、沒有達成共識的領域，鼓勵出臺試行地方性法規進行引導和規范。探索建立穩評工作重大責任倒查追究制度，逐步推進評估責任和監督的法治化，突破穩評實踐中剛性約束不足的問題。

（本文作者殷建國系公安部現代警務改革研究所執行所長、江蘇省公共安全研究院執行院長、研究員，楊廣學系江蘇省公安廳治安總隊副總隊長，王馳系公安部現代警務改革研究所、江蘇省公共安全研究院副研究員）

責任編輯：蘇勝利