基于“雙失靈”視角的農村集體建設用地流轉研究

(南京農業大學 江蘇 南京 210095)

一、緒論

隨著城市化進程的推進和經濟社會的發展，城鎮建設用地緊缺問題日益嚴重，人們將目標投向數量龐大的農村集體建設用地。農村集體建設用地可以作為城市發展的支撐，農民也能通過其流轉獲得資產收入，為融入城市化的進程奠定基礎。但農村集體建設用地能否流轉及如何流轉，成為近年爭論的焦點。市場與政府作為“看不見的手”與“看得見的手”是兩種資源配置的手段，二者同樣作用于我國的農村集體建設用地流轉過程之中，但流轉中存在著嚴重的“雙失靈”問題，嚴重影響著農村土地資源的配置。探索雙失靈的原因，從而找到解決“雙失靈”問題的對策，對于提高農村土地資源配置，推動我國城鎮化進程具有重要意義。

二、我國農村集體建設用地流轉中的“雙失靈”現象

(一)市場失靈現象

市場的正常運作需要清晰的產權、完全競爭、沒有外部性、公共產品數量不多、不存在短期行為、不確定性和不可逆決策等[2]。如果這些條件不能滿足，市場就不能有效配置資源，從而出現市場失靈。

1.市場失靈Ⅰ

在我國農村集體建設用地產權主體不明晰、產權權能缺失的情況下，市場機制無法充分發揮作用，出現了集體建設用地流轉中的市場失靈Ⅰ。

盡管我國《憲法》、《土地管理法》等重要法律都明確規定“農村土地歸農民集體所有”，但是“集體”如何界定，集體與農民之間的關系如何，法律規定并不明確。由于農民和集體之間關系的模糊，農民不能成為土地財產的主體。加上中國大部分地區農民集體經濟組織已經解體或名存實亡，缺乏行使集體所有權的組織形式和程序，因此造成集體建設用地產權主體虛置。

1986年《土地管理法》規定：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”、“買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，沒收非法所得，限期拆除非法建筑物，并對當事人處以罰款”。1998年修訂的《土地管理法》，也沒有突破上述規定的條文。這些條文限制了集體建設用地作為市場交易的一方，將農村建設用地流轉與市場隔絕開，嚴重阻礙了農地資源的市場化配置。

2.市場失靈Ⅱ

由于我國政府的過度干預加上法律的滯后，當前集體建設用地流轉市場很不健全。首先流轉市場尚未建立，其次缺乏良好的中介組織，再次存在隱性市場的自發性，從而導致市場機制本該具有的資源配置功能無法充分發揮或不能有效發揮，出現功能障礙即市場失靈Ⅱ。

目前，我國農村集體建設用地流轉市場僅限于由集體組織與農民自發形成的隱性市場，鑒于其自發性、零散性、無序性，使得流轉不能最大化地體現土地作為稀缺資源的經濟價值，致使農村土地資源配置的無效率或效率不高。由于農村集體建設用地流轉缺乏規范性，加之缺乏良好的中介服務組織，使得違背農民意愿強行流轉、損害農民合法權益的情況尤為嚴重。

(二)政府失靈現象

1.政府過度干預

在現行的土地管理制度下，我國農村土地資源以政府配置為主，集體建設用地必須先通過國家的征收轉為國有，才能夠進行流轉。政府這種對一級市場完全沒有競爭的壟斷行為，使政府喪失了對效率、效益及社會福利的追求，也因為政府的干預，嚴重扭曲了土地價格和市場的運行機制，使得市場無法在農村土地資源配置中發揮主導作用，進而導致了集體建設用地流轉效率低下及耕地資源的大量流失。除此之外，政府職能定位不準及錯位管理會嚴重影響農地的合法及有序流轉，例如征地的隨意性、農地價格的扭曲等。

2.政府無效干預

政府干預的無效性主要體現在目前集體建設用地流轉的相關制度安排及流轉管理工作標準嚴重滯后于農地流轉的實踐需求，除此之外，對于農地流轉中的市場失靈問題無法進行糾正與彌補。大量的隱性流轉已經說明農地流轉被迫切需求，但是目前國家對農村集體建設用地流轉的產權制度、法律制度、市場制度仍然沒有形成明確的法律法規，立法嚴重滯后于實踐的需求。

三、“雙失靈”與集體建設用地流轉效率損失分析

市場與政府是資源配置最基本的兩種手段，這兩種手段不同程度的組合方式，會產生不同的資源配置結果[4]。

圖一 市場失靈、政府失靈與集體建設用地流轉效率損失

上圖中AC、MSC和MPC分別為集體建設用地需求曲線、集體建設用地流轉邊際社會成本曲線和邊際私人成本曲線。

首先，在完全市場條件下，集體建設用地流轉數量由邊際社會成本MSC和需求曲線AC決定，流轉數量為Q，相應的流轉價格為P，社會福利達到最大化為AOE，此時集體建設用地配置效率最高。

然而，由于市場失靈的存在，使集體建設用地配置效率偏離最優。根據科斯定理可知，只有產權是清晰界定的且不存在交易費用時，資源配置才能夠達到帕累托最優，但由于我國農地產權主體模糊、虛位，產權界定不清且權能不完善，因而農地流轉過程中會偏離帕累托最優的狀態。此時，集體建設用地流轉的數量變成Q1，流轉價格為P1，與完全市場條件下相比，過度流轉了Q1-Q個單位的農村集體建設用地，價格也下降到P1，造成的總福利損失為EE1F1。

由于市場失靈的存在，為政府干預提供了前提。但是由于在農地流轉中，政府干預又出現了政府過度干預及無效干預兩種問題，使原本失靈的市場面臨著更大的問題。在政府失靈的情況下，與完全市場時相比，流轉數量增加了Q2-Q個單位，而流轉價格下降了P-P2個單位，由此造成的社會福利損失為EFG。

由上述分析可知，在市場失靈與政府失靈并存的情況下，使得農地流轉過程中不斷有社會福利流失，農民利益更是嚴重受損。

四、集體建設用地流轉中“雙失靈”問題原因分析

(一)市場失靈存在的原因分析

1.我國農地流轉市場壟斷現象嚴重

西方經濟學認為，壟斷是造成資源配置效率低下、價格扭曲等市場失靈問題的重要原因。我國農地流轉市場的壟斷性主要包括兩方面，一方面是供給的壟斷，另一方面是需求者的壟斷[5]。首先從土地的自然屬性分析，由于土地具有地域性及不可移動性，因此造成了農村集體建設用地在一定范圍內供給的壟斷性。其次法律規定農村土地只有經過政府征收轉為國有土地之后才能進行流轉，因而農村集體建設用地的唯一需求者被限定為國家或者政府，而流轉的唯一方式被限定為征收手段。因而，在我國農村集體建設用地流轉過程中，存在著供給、需求、流轉方式上的壟斷，使得農地流轉時無法通過正常的市場競爭形成合理的市場價格，造成農地流轉市場失靈。

2.我國集體建設用地市場體系極不健全

完善的市場體系是市場運作的重要前提，而我國正規的農村集體建設用地流轉市場尚未建立，隱性流轉市場體系又極不完善。具體來看，我國憲法及土地管理法明確規定農村集體建設用地不得轉讓、出租或抵押，使得我國農村土地產權不清晰，又由于法律法規的約束，使得符合法律層面的集體建設用地流轉市場尚未建立。在我國農村集體建設用地流轉市場中，缺乏與市場價格相協調的集體建設用地市場基準地價，同時更缺乏科學的地價評估制度。此外，土地交易組織發展滯后。當前我國農村土地市場基礎設施建設少，場所、機構等都相當缺乏，市場信息無穩定的傳遞渠道。

3.存在信息不完全與信息不對稱

在任何市場交易行為中，只有交易雙方都掌握著充足的信息才能夠做出理性的交易行為，才可能實現資源的最優配置。然而，由于市場信息的不完善，使得農村土地市場的交易主體無法根據市場信息準確給出合理的集體建設用地價格，從而導致其市場價格嚴重失真，土地價格無法起到有效調節土地資源優化配置的功能，出現市場失靈。另一方面，農戶很難獲得真實有效的市場信息，而政府獲取信息卻相對較為便利，從而出現嚴重的信息不對稱，進而可能引發“道德風險”等損害市場效率的現象。

4.交易費用的存在

一方面，農村集體建設用地具有復雜性，比如不同地塊在區位、立地條件、地質狀況等物理屬性都具有顯著差異，界定每塊地的每種屬性都要付出成本，這可能使得徹底界定交易合約需要高昂的成本[6]。另一方面，市場的正常運行需要相應的制度安排作為保證，而我國農村集體非農建設用地市場制度安排不合理，市場交易便產生了極大的不確定性，交易過程中機會主義行為就會泛濫，逆向選擇和道德風險相應增加，合約雙方不得不支付更多的搜尋、談判、履約和監督成本。

(二)政府失靈存在的原因分析

在分析我國集體建設用地流轉中政府失靈問題的原因之前，需要明晰政府在其流轉中的作用。

圖二 政府在集體建設用地流轉中的作用

政府是集體建設用地流轉中重要的主體，主要通過行政手段及法律手段對其流轉產生作用[7]，而對于集體建設用地流轉的作用方式包括直接作用和間接作用兩種。政府在農村集體建設用地流轉中的直接作用是指：政府運用其強制力，在“公共利益”的旗號下，通過行政手段及法律手段，在給予相應的補償之后，將集體建設用地征為國有，并按照國有土地的管理方式將其開發、出讓。在這種“征收后出讓”的方式下，政府既是土地的所有者，又是土地的管理者，將其他主體排除在流轉范圍之外，即使別的主體有參與，參與度也是極低，這便使得政府極易產生“尋租”問題及滋生腐敗，放棄對效率的追求，同時其他主體利益嚴重受損，社會福利流失嚴重。與上述作用方式截然不同的是，當集體建設用地流轉市場建立時，政府起到的是間接作用，只負責監督與管理，并沒有實質性的直接參與。在入市流轉中，市場發揮著主導作用，政府起著彌補市場不足的作用，使得非農建設用地配置達到最優。

據上述分析可知政府失靈的根源在于政府定位不準。由于政府的定位不準，產生了越位錯位的問題，也喪失了對效率的追求，甚至為了維護政府利益而倦于立法及行政上的改進及突破。

五、基于“雙失靈”視角的集體建設用地流轉建議措施

(一)完善集體土地產權制度，保障集體建設用地市場化流轉的提前條件

完善集體土地產權制度，主要解決兩方面的問題，首先明晰集體土地產權主體，其次完善集體建設用地產權權能。從法律層面重新對“集體”進行界定，此外明確界定鄉、村、村民小組三級組織中哪一級組織是集體土地所有權代表[10]。針對我國集體建設用地產權權能缺失的情況，應對集體建設用地產權權能進行重新設定，允許集體建設用地使用權依法通過出讓、租賃、作價入股、抵押等方式有償流轉，從而賦予集體建設用地產權更加豐富的內容。

(二)建立健全集體建設用地流轉市場制度，充分發揮市場機制對資源的基礎配置作用

根據“同地同權同價”的理念，農村建設用地應該和國有建設用地一樣有償流轉。農村集體建設用地流轉市場的建立，可借鑒國有土地市場建設的經驗[11]，分為一級市場與二級市場。一級市場又可理解為首次流轉市場，即集體土地所有者將土地讓與土地使用者所形成的市場；二級市場又可理解為再次流轉市場，即依法有償取得集體建設用地使用權的單位或個人將剩余年限的集體建設用地使用權轉讓、出租或抵押。與此同時，建立集體建設用地的基準地價體系、科學的地價評估體系，注重流轉市場中介服務組織的構建。

(三)放松管制，允許農村集體建設用地市場化流轉

我國目前對農村集體建設用地流轉的管制已經出現嚴重的管制失靈，使集體建設用地市場發展緩慢，甚至陷入絕境。因此，放松對集體建設用地流轉市場交易的過度性管制，調整行政手段的干預方向和力度，重點關注市場機制的培育和市場體系的構建，致力于完善相應的法律法規，不失為現階段政府公共政策的最佳選擇。應當注意的是，強調管制的放松，只是希望賦予市場更多的權利，而實現資源的最優配置，仍需要政府的監督與管理。