中國科技體制改革：歷程、經驗與展望

馬名杰，張 鑫

(國務院發展研究中心創新發展研究部，北京 100010)

新中國成立70年以來，科技體制的建立和改革取得明顯成效：科技水平和創新能力大幅提高，國家創新體系日益開放，創新環境不斷改善，創新對發展的支撐作用逐步增強。同時也要看到，在長期的科技體制改革中，一些符合科研規律和創新規律、支撐創新型國家建設和創新驅動發展的基礎性制度仍未建立。這些基礎性制度短板已經成為制約我國科技進步和創新能力提升的關鍵所在。因此，加快建立符合科研和創新規律的基礎性制度，是新一輪科技體制改革的核心任務。

1 科技體制改革的階段性進程

新中國成立后的十年左右時間，是科技管理體系和科研組織體系形成的時期。這一時期形成了計劃經濟特征鮮明的，以中央和地方各級科委為主管部門的科技管理體系，以中國科學院和地方科研機構為主導的科研組織體系，以科技計劃為核心分配科技資源的科研經費管理體系。在其后的幾十年間，科技政策體系逐步成型，并逐步從計劃式和定向支持向市場化和普惠式的創新政策體系轉變。可以說，我國科技體制改革就是在計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中，不斷探索如何處理政府與市場關系、如何高效配置科技資源、如何激發創新主體活力，不斷推動 “四大體系”的調整和轉變。

1.1 1949—1977年：改革開放前的中國科技體系

1949—1958年，中國逐步建立了適應計劃經濟體制的集中型科技體制，奠定了科技體制的三個核心標志，即以中央和地方各級科委為主管部門的政府科技管理體系，由中國科學院、高等院校和各產業部門的國立科研機構主導的科研組織體系，以及以科技計劃為核心開展國家主導的科研活動的科技計劃體系。受 “文革”影響，1958—1977年是科技活動曲折發展的時期[1]。

一是初步形成了政府主導的科研體系。1949年11月，中國政府對原南京中央研究院和北平研究院進行 “改組、整頓和充實”，建立起綜合性自然科學研究中心——中國科學院[2]。1958年，受 “大躍進”影響，科研機構數量急劇膨脹。截至1958年底，全國縣以上地方科研機構共1743個，其中農業研究所660個。1961年，為了貫徹對國民經濟進行 “調整、鞏固、充實、提高”的方針，國務院決定對地方科研機構進行調整。在調整中，地方科研機構和地方科技行政機構得到精簡和優化，全國大部分地方科委和科協實現了合署辦公。

二是科技管理體系基本確立。科技管理體系的建立稍晚于科研體系。1956年1月，中共中央發起 “向科學進軍”的號召。同年3月和6月，國務院分別成立了國務院科學規劃委員會和國家技術委員會，分別負責全國科學技術發展遠景規劃的制定和組織全國技術工作。1958年5月，國防部成立航空委員會和第五部，負責國防科技工業的組織領導。1959年，國防部航空委員會、第五部和總參裝備計劃部科研處正式合并為國防部國防科學技術委員會(簡稱 “國防科委”)。1958年11月，國家技術委員會和國務院科學規劃委員會合并為國家科學技術委員會(簡稱國家科委)，由此形成了以國家科委、國防科委和中國科學院為主的國家科技管理體系。此后，全國開始普遍建立省、地、縣三級科委以及專業廳、局的科技管理部門。

三是形成了以科技計劃為核心的科研管理和組織方式。1956年，科學規劃委員會組織全國400余位科技領域專家制定了新中國第一個科學技術發展規劃《1956—1967年全國科學技術發展遠景規劃》。1962年，該規劃提前五年完成，中國科技事業 “大體上達到了國際上20世紀40年代的水平”。1963年，國家科委組織制定了《1963—1972年科學技術規劃》(簡稱《十年科學規劃》)，其總方針為 “自力更生，迎頭趕上”。但 “文革”十年，使《十年科學規劃》的執行 “基本陷于停頓”。1958—1977年，中國科技受到一系列重大事件的沖擊，發展陷入低谷。國家科委和各級地方科委被撤銷;中國科學院被削弱,地方科學院被撤銷。《1963年至1972年科學技術發展規劃》和許多重要的科研項目難以執行。中國科技水平與國外的差距擴大，支撐國家發展的科技基礎受到很大削弱。

1.2 1978—1984年：恢復科技體系，啟動試點改革

在中央將黨的工作重心轉向經濟建設、努力實現 “四個現代化”的背景下，科學技術對發展的重要作用受到中央高度重視。鄧小平在1978年3月全國科學大會上關于 “科學技術是生產力” “知識分子是工人階級的一部分” “四個現代化的關鍵是科學技術現代化”等重要論斷，為科技體制改革的正式啟動奠定了思想基礎。

在服務經濟建設的思想指導下，以 “四大體系”為核心的國家科技體系得到迅速恢復。1977年9月，作為科技工作主管部門的國家科委正式恢復；同年12月，作為國家科技活動指導綱領的《1978—1985年全國科學技術發展規劃綱要》啟動制定；國家核心科研機構——中國科學院，以及省、地(市)、縣三級科研機構也陸續恢復了科研活動。全國科技活動逐步回歸正軌。

由于國立科研機構在我國科研體系中占有核心地位，在相當長的時期內，科研機構改革都是科技體制改革的重點。這一時期，為了破解 “科技經濟‘兩張皮’問題”，國家啟動了科研機構試點改革。改革試點從地方開始，包括試行科研責任制和課題承包制，調動科研機構和人員成果轉化的積極性；嘗試成果有償轉讓，探索以科技成果轉讓合同、技術圖樣轉讓合同和廠所結合的科技成果轉讓合同代替以往的無償轉讓；用行政手段調整科技資源的布局(如跨部門調動科技人員)；探索轉變政府科技管理職能，國家對科研機構的管理由直接控制為主轉變為間接管理；改革科研人員管理制度，實行專業技術職務聘任制等。但限于當時的行政和人事管理體制等因素，改革試點效果并不明顯[3]。

1.3 1985—1994年：簡政放權，支持基礎研究和高技術發展

1984年 《中央關于經濟體制改革的決定》拉開了經濟體制改革的序幕，也為科技體制改革指明了方向。1985年3月，《中共中央關于科學技術體制改革的決定》出臺，提出 “經濟建設必須依靠科學技術，科學技術工作必須面向經濟建設”的戰略方針。

以 “ ‘穩住一頭，放開一片’[4]，促進科研機構面向經濟建設” 和 “簡政放權”為改革思路，這一時期的科研機構改革轉向改革科研機構內部管理制度，調整政府與科研機構的關系。包括以承包制為核心，擴大科研機構自主權；將科研機構分為三類，實行不同的經費撥款方式并引入經費競爭機制；鼓勵科研人員以兼職等方式走出科研機構；鼓勵科研機構直接從事成果產業化；打破政府包辦所有科研機構的體制，允許集體或個人建立科學研究或技術服務機構等。

另一個重大變化是，基礎研究、高技術研究和高技術產業發展受到重視。1986年，國家自然科學基金委員會成立，《高技術研究發展綱要》(即 “863計劃”)首次發布；1988年，國務院批準建立北京市高新技術產業開發實驗區，同年8月，支持高新技術產業發展的 “火炬計劃”正式啟動。盡管在很長時期內我國基礎研究和高技術研究的水平和經費投入都較低，高技術產業的 “技術含量”不高，但國家的提前布局對長期中的科技水平提升和高技術產業發展打下了重要基礎。

1.4 1995—2000年：科研體系大調整，突出企業創新主體地位

在中央明確提出 “建立社會主義市場經濟體制”，改革開放步伐加快的背景下，1995年出臺的《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》標志著我國科技體制進入了新階段。這一時期的改革有兩個主要特點。

一是從以國立科研機構改革為重點，轉向構建社會化的、多元主體的研發組織體系，尤其突出了企業的創新主體地位。《關于加速科學技術進步的決定》提出 “建立以企業為主體，產學研相結合的技術開發體系和以科研機構、高等學校為主的科學研究體系，以及社會化的科技服務體系”，這是首次從體系構建的角度確立科技體制改革的思路和目標。為了鼓勵企業加強研發投入，1996年全面實施企業研發費用加計扣除政策；1999年又出臺了一系列鼓勵企業創新的政策，其中，科技型中小企業技術創新基金的設立，標志著支持科技型中小企業發展成為科技政策的重點之一。

那一刻，我忘記呼吸，入骨三分的迷戀。她幽怨的呼吸聲彌漫在森冷的空氣里，與亡靈一起起伏，生命轉入墳墓的瞬間，已經意味著消亡。一切的悲鳴，都是生者的自我感傷。她在水池旁清洗著雙水，似乎離我很遠，又很近，她存在于另一個世界，我的心是把懸掛的琴，輕輕一撥就錚錚有聲，我暗自哽咽了。

二是國家科研體系出現重大調整，行業性科研機構轉為企業。《 “九五”期間深化科技體制改革的決定》將科研院所繼續推向市場，以解決 “科研機構與市場脫節”問題。1999年，原國家經貿委10個國家局所屬的242家科研院所轉制為企業。這次改革使得市場上出現了一批科技型企業，但也對我國產業共性技術供給能力和技術擴散產生了不利影響。自此，科研機構改革在科技體制改革中的地位明顯下降。

1.5 2001—2011年：建設創新體系，增強自主創新能力

進入21世紀，我國科技實力獲得了較大提升，但發展國民經濟的 “兩個根本轉變”仍未實現。科技投入不足，發明專利少，自主創新能力弱，難以對增長方式轉變形成有效支撐。因此，加快提升自主創新能力成為重要政策目標。2001年，《國民經濟社會發展 “十五”計劃綱要》提出 “建設國家創新體系”；2006年《關于實施科技規劃綱要，增強自主創新能力的決定》《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》，以及黨的十七大都強調增強自主創新能力，全面推進國家創新體系建設，并提出2020年將我國建設成為創新型國家的目標。創新和國家創新體系的理念在這一時期被正式引入國家政策，反映出我國科技體制改革理念的重大變化，市場力量和系統性制度建設的重要性受到更高重視。

1.6 2012年至今：在全面深化改革中推進科技體制改革

2012年以來，我國經濟增長由高速轉向中高速，經濟發展進入新階段，迫切需要擺脫對傳統增長方式的依賴，實現創新驅動發展。這一時期的改革更加重視激發微觀主體的活力，包括改善營商環境和鼓勵創新等措施密集出臺[5]。

2012年11月，黨的十八大提出 “實施創新驅動發展戰略”。2015年3月，《關于深化體制機制改革 加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》(以下簡稱 “若干意見”)發布。作為指導新時期改革的綱領性文件，《若干意見》從營造激勵創新的公平競爭環境、建立技術創新市場導向機制、強化金融創新的功能、完善成果轉化激勵政策、構建更加高效的科研體系、推動形成深度融合的開放創新局面、加強創新政策統籌協調七個方面深化改革；并提出到2020年基本形成適應創新驅動發展要求的制度環境和政策法律體系，為進入創新型國家行列提供有力保障。同年9月，《深化科技體制改革實施方案》印發，2016年5月《國家創新驅動發展戰略綱要》發布。主要圍繞科技計劃體系，科研經費管理，擴大高校和科研機構自主權，落實科研成果轉化的股權、期權和分紅激勵、強化知識產權保護等進行改革。此外，圍繞 “大眾創業、萬眾創新”相繼出臺了一系列政策措施。

2 科技體制改革的幾點經驗

2.1 堅持自主研發和引進技術并重

科技水平和創新能力的提高，離不開對科學技術的長期投入。尤其在經濟起飛階段，政府科技投入對國家科技基礎的形成尤為重要。

一是在財政資金十分有限的條件下，通過制定科技計劃對科技發展方向和投入重點予以規劃，并根據經濟社會發展需要進行調整。作為技術追趕國家，我國的研發經費投入在很長時期內以政府投入為主，直到21世紀初，企業才超越政府成為科技投入的主要力量，且其所占比重持續升高(見圖1)。但在基礎研究方面，政府始終是主要投入者。2016年，全國基礎研究經費支出為822.9億元，企業支出僅占3.2%。

二是科學技術研究的 “國家隊”通過為企業提供技術服務、直接創辦技術型企業、科研人員向企業流動等途徑，對我國提高產業技術能力提供了重要支撐。隨著企業內部研發能力的增強(見圖2)，研發機構和高校在R&D經費支出和R&D人員全時當量中的比重分別從1995年的54.1%和51.7%下降到2016年的21.3%和19.3%，但仍是推動我國基礎研究和科技進步的重要力量。

三是重視引進國外先進技術。改革開放之初，國家認識到 “管理水平和技術水平問題可能拖我們后腿”，提出對內建立科研管理體系、對外實行技術引進。鄧小平提出 “我們把吸收外國先進技術作為實現四個現代化的起點”。因此， “引進、消化吸收、再創新”成為很長時期內我國科技戰略和政策的一個主基調，國外技術成為啟動和推動我國經濟發展和工業化的重要技術源泉。2000年以來，我國規模以上工業引進國外技術經費一直穩定在400億元左右(見圖3)，而引進國外生產設備則保持較快增長。

2.2 以科技管理體制改革為重點，實施綜合配套改革

在科學技術供給中正確處理政府與市場的關系，提高科技投入效率，始終是我國科技體制改革要解決的核心問題。

一是堅持問題導向，根據發展需要不斷調整改革重點。2000年前，科技體制改革的重點是科技計劃體系、科研經費管理制度和科研機構。2000年后，國家創新體系的理念被引入到科技體制改革中，改革更重視發揮政府、高校、科研機構、企業在國家創新體系中的相互作用，促進技術和人才的跨部門自由流動，以及對產學研合作予以更大支持。2012年后，市場經濟體制改革對科技體制改革和創新驅動發展的基礎性作用得到廣泛共識，以市場改革促創新的理念和舉措被廣泛采納，科技體制改革的范圍進一步擴展到激勵創新動力的市場改革領域。

二是根據經濟社會發展需要不斷調整科技計劃設置和政府支持重心，將有限財政資金用在最能滿足國家經濟和產業發展需求的科技領域。黨的十八大之后，相對分散的國家科技計劃整合為五大科技計劃。政府支持重點也隨著科技和經濟發展水平的提高從產品研發向競爭前研究轉移。政府對基礎研究、關鍵共性技術和前沿技術研究的投入規模不斷增強。

三是不斷調整政府科技管理職能。隨著我國從技術追趕向技術前沿邁進，政府集政策制定、項目選擇、資金分配和項目管理等職能于一身的弊端越發凸顯，戰略規劃和政策制定與項目管理職能相分離逐步成為社會共識。十八大正式確立了科技主管部門負責政策制定，專業管理部門負責項目管理的新體制，政策制定部門與執行部門的分離得以啟動。

2.3 發揮地方和基層積極性，實行自下而上的改革探索

我國科技體制改革40年的歷程表明，自下而上的改革試點是突破關鍵性體制障礙的重要手段。一是以高新區為載體實施管委會制度，營造良好的創新創業小環境。高新區是我國在若干創新條件較好的區域促進科技成果轉化的重要組織創新。高新區模式的貢獻不僅在于孵化和集聚創新創業企業，更重要的是在行政管理體制改革推進難的背景下，探索創立了相對精簡高效的 “管委會”制度，為小區域內的創新創業活動營造較好的營商環境和創新環境。實踐表明，管委會制度對促進高新區和高新技術產業的快速發展發揮了重要作用。二是對一些爭議較大或短期難以實施的改革或政策，首先在高新區等少數地區率先實施，取得經驗后再向全國推廣。例如，在中關村國家自主創新示范區實施科研人員股權激勵和科研經費改革試點等政策。近年來，一些改革拓展到高新區以外開展試點，如在省、市范圍內開展 “全面創新改革試驗區”等。

2.4 科技政策和創新政策從定向轉向普惠

隨著我國經濟的發展和科技水平提升，政府支持研發和創新活動的思路和方式也在不斷轉變。從單一的以支持研發活動為主的科技政策，向以更加綜合的覆蓋創新活動全鏈條的創新政策轉變；從對特定環節和產業的支持轉向鼓勵各類企業和產業開展創新活動；政策工具更加豐富，從更多使用直接財政資助轉向更多利用研發加計扣除等普惠性稅收政策；創新政策從注重供給側向供給與需求兼顧轉變，早期的科技政策主要著力于支持各類創新主體加大研發投入，近十多年來，促進新技術和新產品應用的需求導向政策增多。

3 下一步科技體制改革的重點

歷經40年改革與發展，基礎研究薄弱、核心和關鍵技術缺失、企業創新動力不足和創新能力不強、政府對科技資源配置干預過多、科研管理方式與科技和創新規律不適應等問題仍然比較突出。除了發展階段原因外，很大程度上是由于制約創新的體制機制障礙仍未消除，一些符合創新規律的基礎性制度尚未建立。同時，從追趕到前沿，政府科技管理職能需要進一步轉變。新一輪科技體制改革應繼續圍繞激發各類創新主體的積極性和創造性，深化國家科技計劃和科研經費管理改革，破除束縛創新和成果轉化的制度障礙，釋放科技創新潛能，打造創新驅動發展新引擎。

數據來源：歷年《中國科技統計年鑒》，下同。圖1 政府資金和企業資金占R&D經費內部支出的比重變化

圖2 R&D人員全時當量及其分布變化

圖3 規模以上工業企業技術獲取和技術改造情況

3.1 轉變政府職能，促進創新政策轉型

要樹立政府支持R&D是為全社會提供公共品的理念，正確處理好政府與市場在科技與創新中的關系，防止片面追求科技投入的經濟績效。一是深化國家科技計劃和資金管理改革，建立技術創新市場導向機制。加強國家科技計劃的統籌優化，打破行政主導和部門分割，進一步推動科研資金管理科學化。二是轉變政府支持重心和方式。圍繞提高原始創新能力，進一步提高基礎研究在政府研究開發經費中的比重，加強對制約產業發展瓶頸的關鍵共性技術研究。以市場應用為目的研發，技術路線和研究方向主要由市場決定。三是提高普惠性財稅政策支持力度，更強調政策的公平性和普惠性。

3.2 深化科研機構法人制度改革

法人制度是決定高校和科研機構治理機制、薪酬制度、經費管理制度、人事制度、與政府關系等機制的制度基礎，是對一系列管理制度和激勵機制的規定。有什么樣的法人制度，就有什么樣的管理制度和激勵機制。我國科研機構實行事業單位法人制度，雖先后經歷了所長負責制、承包責任制、鼓勵科研人員下海兼職、院所辦企業、分類改革和并入企業、院所大轉制、擴大自主權等階段性改革，但符合科研活動規律的法人制度及其治理機制仍未建立。根本原因在于事業單位法人制度改革不到位，臨時性和非制度化的政策措施受到法人制度的束縛，難以突破。同樣，科研人員激勵制度不健全歸根結底是科研機構法人制度和治理結構不適應。應借鑒發達國家從法人制度層面解決公立科研機構激勵問題的經驗，建立有利于科研機構發展的現代法人制度。

3.3 進一步優化創新環境，提升企業創新動力和能力

實現創新驅動發展的關鍵是通過促進公平和充分競爭，保護知識產權，消除 “創新抑制”，增加 “創新激勵”。改革開放初期，政府要求企業加強技術改造和研發投入，但企業始終缺乏積極性。隨著經濟發展和市場機制的完善，各類所有制企業的研發和創新的主動性明顯提高。可見，完善市場機制和創新環境，解決好創新主體的激勵機制問題，是決定科技體制改革成效的一個重要前提。一是營造公平競爭的市場環境，構建鼓勵創新的監管新體制。深化 “放管服改革”，打破行政壟斷，營造各種所有制企業公平獲得創新資源、參與市場競爭的機會。對新商業模式、新業態、新產品實行寬容、審慎監管，更加注重安全、環境、消費者權益保護，強化質量、節能、環境、安全等市場準入和退出標準，形成技術標準與政府監管相結合的創新倒逼機制。二是加強知識產權保護。落實懲罰性賠償制度，加快知識產權法官隊伍培養，擴大行政執法隊伍規模，加強政府采購和招投標領域的知識產權保護。三是加快發展多層次資本市場，拓寬企業直接融資渠道。完善區域性股權交易市場和新三板交易制度，形成全國性市場與區域性市場有機聯系的多層次資本市場體系。

3.4 建設高效、開放的國家創新體系

一是建立新型科研組織體系。擴大高校和科研院所的自主權，建立健全高校和科研機構治理機制。發展協同創新網絡，建立對產學研合作組織予以穩定和競爭性支持相結合的資助機制。二是發展技術市場，健全技術轉移機制。推進科研成果國有資產管理制度改革，化解現行國有資產管理辦法和財務制度對成果轉化的約束。鼓勵發展專業化、市場化的技術轉移機構。促進產學研之間人才流動，消除人才在企業和事業單位之間流動的障礙，包括社會保障的轉移接續，以及職務職稱和工資待遇等。三是提高國家創新體系開放度，深度融入全球創新網絡。提高國家科技計劃、創新政策和產業政策對外開放水平，給予內外資企業公平競爭的政策環境，促進跨國公司和跨國研發機構更深地融入國家創新體系。積極參與知識產權、技術轉移和國際標準等重大國際規則制定，增強國內創新政策與國際規則的協調性。