基于政策工具視角下眾創空間發展政策研究

徐示波

(科學技術部火炬高技術產業開發中心，北京 100045)

2015年以來，中央和地方各級政府出臺了一系列鼓勵和引導眾創空間發展的政策文件，將支持眾創空間發展作為經濟轉型升級和培育新動能的重要政策工具。經過三年多的建設，眾創空間的規模不斷發展壯大，當前全國眾創空間總數達5739家，為社會提供105萬個開放式創業工位，年服務41萬創業團隊和企業[1]。與此同時，眾創空間快速發展中良莠不齊現象突出，政策與創新生態環境不完善，特別是政府與市場的關系尚有待探明。因此，本文對眾創空間的相關政策進行梳理、歸集和分析，探討現有政策工具的有效性、階段性和系統性，并就下一步打造 “雙創”升級版中，眾創空間政策重點和發展方向進行展望。

1 研究現狀

當前，國內學者對眾創空間的研究主要集中在概念演化、微觀機理和生態系統等幾個方面。吳杰等[2]提出眾創空間是具有整合創業資源、提升創業效率、弘揚創業文化三大基本功能的新型綜合服務平臺。王節祥等[3]以阿里百川為案例，基于傳統孵化器和平臺理論，提出眾創空間實質上是一種雙邊創新型平臺，按照 “基礎構架-網絡效應-生態系統”三個階段演進。此外，許多學者試圖從創業生態系統角度進行研究切入，Spilling第一次提出創業生態系統[4]。Isenberg提出政府在改善創業環境中扮演重要角色，政策可以提升創業的成功率[5]。Vogel提出創業生態系統主要由創業基礎要素、相關環境要素和個人因素構成[6]。賈天明等[7]從生態系統理論角度展開研究，提出眾創空間生態結構模型和運行機制等。裴蕾等[8]提出眾創空間的次生生態系統，將創新主體功能和創新環境功能進行融合。

通過文獻梳理可知，學者們主要集中在研究眾創空間本身的運轉機理、平臺作用以及生態體系完善，但對全國范圍內眾創空間的政策內容缺乏深入透徹分析。在政策工具分析研究方面，劉忠艷等[9]采用內容分析法對1978—2017年科技人才政策演進分析研究，系統分析了政策工具的使用情況。李丹等[10]運用政策內容分析法，研究創新驅動政策。伍虹儒等[11]對2010年以來上海、天津的創新創業政策進行了定量評價。因此，通過政策工具角度切入可以有效分析眾創空間政策的合理性和系統性。

本文采用文本量化分析手段，以全國眾創空間政策文本內容為研究對象，采取眾創空間 “政策工具量化分析—時間階段性特征分析—區域分布差異分析”的研究思路，逐步剖析眾創空間政策的規律。首先采取量化分析法，對眾創空間政策工具使用情況進行量化分析，找出現階段政策工具使用規律；其次將政策按照出臺時間進行統計分析，找出近年來眾創空間政策出臺的背后邏輯；最后分析政策工具之間的差異，找出中央與地方、各地方之間出臺眾創空間政策的差異性，為眾創空間發展政策體系的完善提出建議。

2 研究方法

2.1 基于政策工具強弱度分析架構

加拿大公共政策學者Howlett按照政策的強制力強弱，將政策工具分為強制型工具、混合型工具、自愿型工具三類，該分類方法以政府提供物品或服務的直接參與程度為標準，涵蓋了絕大多數的政策工具類型，具有較高的權威性[12]。

本文認為眾創空間的政策作用點是眾創空間的創業生態系統，基于現階段政策特點，提出依據政策工具中政府介入的強弱度，按照從弱到強將政府推進眾創空間相關政策劃分為四種類型：自由放任型、部分參與型、策略引導型、政府主導型，并細分為17種具體政策工具形式(見表1)。自由放任型政策主要是減少一些行業政府壟斷、減少收費、簡化程序、放松管制等，從而減少創新創業成本，形成公平開放的創業環境。部分參與型政策主要是政府提供創新創業過程中的基本公共產品和公共服務，完善創業信息系統，提供創業教育和培訓，提高創業者的創業能力。重點引導型政策是指政府從宏觀戰略層面出發，通過綜合運用財政政策、金融政策、產業政策、政府采購政策等手段，不斷刺激社會大眾創新創業。政府主導型政策屬于直接激勵社會創新創業，主要包括組織創新創業大賽、輿論宣傳動員、目標管理、國有企業投入、制度改革等手段。

2.2 基于創業價值實現階段劃分

為了進一步分析眾創空間政策工具使用的政策目的，本文將創業價值實現階段作為分析重要內容。創業是個人或者團體通過一定的方式來創造價值，獲得報酬、贏得社會尊重的過程，創新創業過程是多種資源要素相互促成的結果[13,14]。眾創空間的本質是促進創業，提供條件促成創意向具有社會價值的產品或服務轉變，實現價值創造。企業生命周期理論把企業發展過程分為創業、成長、成熟和衰退四個階段，對于眾創空間內的創業企業來說，更多是處于正在形成和創建狀態，在企業生命周期的后期階段幾乎沒有分布[7,15，16]。眾創空間政策體系的關鍵是圍繞新的初創企業，因此本文將創業價值實現過程分為價值發現、企業初創和成長創造三個階段，見表2。價值發現階段是創業的起始點，通過為創業者提供思想和創意交流的平臺，提供必要的項目對接活動，讓創業者充分捕獲機會。企業初創階段主要是從創意思想到形成創業項目并最終開始創業的階段，這個階段的政策重點是提供有效服務、降低創業成本、加大政府基本投入等，促進新技術、新創意轉化為新產品。成長創造階段表現為創業企業將創業產品批量生產并推向市場，最終創造經濟和社會價值。

表1 基于政策強弱度的17種政策工具分類

表2 創業價值實現三個階段政策重點

2.3 數據來源

本文所選取的政策樣本以2015年至今涉及眾創空間的政策為研究對象，政策篩選范圍包括國務院及各部委、各省、自治區、直轄市制定出臺的促進眾創空間發展和創新創業的政策、法規及規范性文件等。本文選取政策文本研究對象原則如下：一是政策文本來源為國務院、各部委和地方政府官方網站，確保權威性和準確性；二是文件時間在2015年3月以后，即國務院文件首次提出眾創空間以來，截止時間是2018年6月，選取這段時間內出臺的眾創空間政策文本；三是篩選的政策文本要求與眾創空間緊密相關，文中明確提及眾創空間或者包含眾創空間的有關政策，僅僅籠統支持創業創新的文本不予采納。根據以上政策文本數據收集思路和原則，初步得到164項政策文本。經過再次篩選，去除已經失效和相關性不強的政策文本，最終選取與眾創空間密切相關的159項政策文本作為研究對象，見表3。

表3 眾創空間政策文本

2.4 文本編碼及樣例

政策條款是文本內容分析的重點，根據上述分析，采取四級編碼進行文本分析。一級編碼將政策文本拆解成政策條款基本單元，表示為 “政策文本序號-政策具體條款單元”。二級編碼確定政策條款基本單元的政策工具歸類，以 “政策編號-字母(A—Q)”分別表示前文所述17種政策工具。三級編碼確定該政策基本單元的政策工具類別，以 “政策編號-數字1、2、3、4”表示。四級編碼采用X、Y、Z表示創業價值實現的三個階段，以 “政策編號-字母(X、Y、Z)”表示，見表4。

3 政策文本量化分析

本文按照 “內容解析—政策編號—分類歸集”的思路進行政策文本量化分析,首先，將159項政策文本按照先中央后地方，并且同一地區按照出臺時間排序，然后詳細閱讀被編號的159個政策文本內容，將符合條件的文本單元進行一級編碼，對應前文政策工具的17種類別進行二級編碼，將該政策工具所屬類別進行三級編碼，按照政策作用于創業價值實現的三個不同階段進行四級編碼，最后按照本文提出的架構進行政策工具強弱度分析，如表5所示。經過文本內容編碼，依照本文建立的政策分析架構，得出159項政策共應用了支持眾創空間發展相關的632次政策工具，將政策工具基于政策工具強弱度、基于創業價值實現階段進行頻數統計，結果見表6。

4 結果分析與討論

4.1 基于政策工具強弱維度的量化分析

由表6可知，在自由放任型政策工具中，減少進入障礙使用頻數最高，達到56%，其次為稅收優惠和科技成果轉化，分別為22%和20%，最后是健全法規標準僅為2%，這說明當前我國積極推動放管服改革，積極打造創新創業的軟環境。在部分參與型政策工具中，提供公共產品與服務使用頻數高達60%，其次為人才培養，達到30%，最后是人才引進占比10%，這說明我國政府積極為創業者提供各類創業所需要的基本服務。在策略引導型政策工具中，平臺建設使用頻數最高，為53%，其次為財政資金投入和金融支持，分別為28%和17%，產業政策和政府采購最少，這說明比較重視眾創空間基礎建設，同時在財政資金投入方面力度較大。在政府主導型政策工具中，制度改革、輿論動員與氛圍營造占比都高達26%，其次為組織活動直接推動和目標規劃，分別占比22%、18%，國際化發展占比為7%，這說明我國政府更多通過目標規劃、制度改革、組織活動等方式直接推動創新創業發展。

表4 政策文本編碼

總體來看，以市場為主導的自由放任型政策工具和部分參與型政策工具使用不足，政府介入程度較強的策略引導型和政府主導型政策工具占比達63.1%，其中 “財政資金投入”和 “平臺建設”運用最為頻繁，而 “產業政策”和 “政策采購”等政策工具缺乏。隨著 “雙創”深入發展，我國推動創新創業的策略不僅僅滿足一般性政策，而是積極干預和引導，使得創業潛力充分釋放。但是，在短時期內頻繁使用 “財政資金投入”和 “平臺建設”等政府介入強的政策工具，可能會增加財政負擔和抑制市場機制的調節作用，加大創業主體和創業資源之間的短期不匹配，導致能力、資源、創業機會之間的耦合程度不足。換句話說，一邊是眾創空間快速生長，同質化現象突出和專業化服務匱乏，另一邊則是當大量的創業者涌現，社會短期內提供的創業需求和專業特色資源服務不足，會影響推動創業的持續效果。

表5 政策文本內容分析編碼樣例

4.2 基于創業價值實現過程維度的量化分析

通過頻數統計發現，眾創空間政策工具主要集中在價值發現階段，達到45.8%，幾乎接近一半，而企業初創和成長創造階段的使用頻數分別為31.9%、22.1%。這說明，當前眾創空間發展主要是聚焦在創業價值實現的前半部分，各地方通過眾創空間政策集聚資源，挖掘更多有價值的技術成果和創意想法。但從另一個側面也反映出，當前眾創空間政策關于創業企業的后續成長政策工具應用不足，例如風險投資、技術檢測、專利服務、標準規范等較為缺乏,特別是與創業企業成長相關的 “產業政策”未能很好運用，容易造成眾創空間相關初創企業后續成長動能不足，創業與產業的結合度有待加強。

4.3 政策出臺階段性分析

對159項政策文本按發文季度進行統計，如圖1所示。2015年3月之后眾創空間政策數量迅速上升，2015年第三季度政策數量達到高峰32件，這與國家層面整體推動 “雙創”相關，各部門和地方積極出臺相應的眾創空間政策文件，這一階段眾創空間政策范圍較廣，以綜合性指導意見文件為主，涉及平臺建設、電子商務發展、知識產權保護、擴大就業、人才引進等。隨后政策數量出現下滑，2017年第一季度之后政策數量緩慢增長，第4季度出臺政策再次達到高峰，與國家推動供給側結構性改革等重大改革部署有關，這一階段各部門和地方更加注重眾創空間政策與其他政策的銜接配合，針對產發展、區域轉型出臺政策文本。

4.4 政策區域分布差異分析

從政策發文主體來看，國務院及有關部委出臺27項政策文本，占到政策總數的16.9%，包括國家發改委、科技部、工信部、人社部、教育部、知識產權局等部門，構成了眾創空間政策體系的頂層發文主體結構。各地方支持眾創空間發展政策文本數量具有較大差異，數量排名前5的依次為河北(11)、河南(7)、甘肅(7)、遼寧(7)、江蘇(6)，反映出這些省份具有發展眾創空間的強烈主觀愿望。對各省政策文本數量按東部地區、中部地區、西部地區、東北地區進行歸集，以政策發文數量作為Y軸，各區域的眾創空間數量作為次Y軸，如圖2所示。通過分析發現，政策文本數量和眾創空間數量存在一定相關性，可以解釋為各地方通過積極出臺眾創空間政策文件，對眾創空間數量增長起到了作用。西部地區發文數量與東部地區持平，由于西部地區創新創業基礎較為薄弱，政府積極出臺各類眾創空間政策，近年來眾創空間數量出現較快增長，為西部地區引進創新資源、促進經濟轉型發展起到一定作用。

圖1 眾創空間政策發布時間分布情況

圖2 政策文本分布與眾創空間數量

研究發現，中央和地方政策工具使用差異性較大。將國務院及部委的政策工具使用頻數和地方政策工具使用頻數進行比較，如圖3所示，表明兩者在平臺建設、減少進入障礙、提供公共服務、財政資金投入等政策工具使用存在較大差異。中央更加重視平臺建設、稅收優惠、健全法規標準等政策工具運用，特別是平臺建設使用頻數達到了52%，這表明中央更強調普惠性政策。地方政府側重運用減少進入障礙、提供公共服務、財政資金投入、目標規劃等政策工具，特別是在財政資金投入方面，許多地方出臺了直接財政資助眾創空間發展政策，例如天津市對經認定的眾創空間給予100萬～500萬元的一次性財政補助，山西省對新認定的國家級眾創空間獎勵100萬元。

圖3 中央與地方眾創空間政策工具差異分析

4.5 政策工具結構性分析

政策工具使用失衡，部分政策工具使用存在空白現象，很多行之有效的政策工具并沒有引起足夠重視。在自由放任型政策工具中，健全法規標準頻數占比僅為2.2%，通過健全法規及標準規范，有利于長效穩定市場秩序。在策略引導型政策工具中，政府采購工具較少應用，金融支持工具雖然有所應用，但是主要集中在創業價值實現的后端，對于價值發現階段的金融工具如科技眾籌等幾乎沒有涉及，有效支持企業初創階段的金融手段不足。在政府主導型政策工具中，國際化發展工具應用較少，隨著創新創業水平不斷提升，通過國際化策略引入國外優質創新資源，也應成為下一步政府引導眾創空間發展政策的重要政策工具。

政策工具系統性不強，通過閱讀具體政策發現，許多地方在使用政策工具中存在簡單照搬現象，政策工具缺乏系統性。一是部分政策工具缺少操作性，一般性的鼓勵、號召政策數量不少，導致創業主體、眾創空間等享受政策困難；二是地方與中央某些政策相似度較高，例如中央文件中提出對眾創空間的房租、寬帶網絡等給予合適補貼，在地方政策文件中同樣出現了8次，但并沒有體現出政策的細化和操作性；三是部分地區的眾創空間政策缺少與地方發展需求結合，總體來看，涉及區域戰略和重點產業發展的針對性政策較為缺乏。

5 結論與建議

(1)策略引導型和政府主導型政策工具等政府介入程度較強的政策工具使用最多，占比高達63.1%，其中又以 “財政資金投入”和 “平臺建設”運用最為頻繁，而自由放任型政策工具和部分參與型政策工具使用不足，可能會增加財政負擔和抑制市場機制的調節作用，加大創業主體和創業資源之間的短期不匹配，導致能力、資源、創業機會之間的耦合程度不足。

(2)眾創空間政策工具主要集中在價值發現階段，這一階段政策工具使用頻數達到45.8%，幾乎接近一半，企業初創和成長創造階段的政策工具使用不足，容易造成眾創空間相關初創企業后續成長動能不足。

(3)眾創空間政策數量呈現階段性特征，峰值分別出現在2015年第3季度和2017年第4季度，這與國家整體推進 “雙創”以及供給側結構性改革存在一定相關性。政策發文數量分布西部地區和東部地區持平，西部地區近年來更是積極出臺政策，提升創新創業水平。

(4)中央和地方政府運用政策工具存在差異，中央更加強調平臺建設、稅收優惠、健全法規標準等政策工具的運用，地方政府則更加重視運用減少進入障礙、提供公共服務、財政資金投入等政策工具。

(5)部分有效的政策工具運用不足，如健全法規標準、政府采購、產業政策、國際化發展等。部分政策針對性不強，地方在使用政策工具中存在簡單照搬現象，同一政策措施重復闡述，政策工具缺乏系統性。

本文提出如下建議：①政府在出臺眾創空間政策時，應增強政策的連續性、系統性和實效性，相關政府部門加強統籌協調，切實發揮政策工具的效果；②要謹慎使用策略引導型和政府主導型政策工具等政府介入程度較強的政策工具，加大自由放任型政策工具和部分參與型政策工具使用力度；③防止過度使用某一類政策工具而忽視其他行之有效的政策工具，特別是應增強稅收、產業、政府采購等配套政策實施效果；④適度提高創業價值實現后端政策工具使用頻次，針對初創企業成長的不同需求給予必要的政策扶持，形成 “成果轉化-企業培育-產業加速”的完整政策體系和完善創新生態，促進創新創業持續健康發展。