高校物資采購廉政風險防控機制優化

盧 加 元

(南京審計大學 條件裝備部，南京 211815)

0 引 言

近年來，隨著國家對教育事業投入的不斷增加，作為科學研究與人才培養重要載體的高校，其物資采購逐漸成為廉政風險易發、多發的領域[1、2]。由于歷史的原因，國內高校在各自發展過程中所形成的傳統、校風不盡相同，從而形成了物資采購廉政風險防控機制“千校千策”的局面[3]。然而，隨著黨風廉政建設和高校反腐敗斗爭的不斷深入，對于每個高校而言，廉政風險防控機制建設永遠“在路上”。各高校應結合自身實際，對物資采購領域的廉政風險防控機制不斷優化，以適應新時代反腐倡廉形勢的需要。鑒于此，本文以N大學招標采購為例，試圖通過剖析該校招標采購的管理模式及運行機制，分析該校物資采購中可能存在的廉政風險，在此基礎上，提出廉政風險防控機制的優化建議，希望通過本文的研究，為當前高校重點領域廉政風險防控的實踐探索提供參考。

1 N大學招標采購模式基本情況

N大學是一個以教學為主的財經類地方省屬高校，位于經濟發達的沿海城市。2008年7月，為探索高校后勤改革的新途徑，進一步提升后勤服務教學、科研能力，學校在新一輪機構調整中，將負責學校物資采購的招標采購中心與后勤管理辦公室、后勤集團公司、資產設備和多媒體管理中心、基建維修中心等合并組建成具有大后勤特征的機構—總務處。招標采購中心為總務處內設機構，負責全校的招投標采購與管理工作，科級建制，下設招標部、采購部、綜合部，其組織架構如圖1所示。

圖1 N大學招標采購組織架構

按照N大學規定，招標采購領導小組(以下簡稱領導小組)是學校招標采購的領導機構，負責全校采購工作的組織、領導、審議、協調等。領導小組下設大宗物資招標采購和教學儀器招標工作小組(以下簡稱工作小組)，負責采購全過程，審核由承辦部門或專門工作組提出的采購項目及其編制的有關招標文件與合同，確定評標專家及組織本校的開標評標工作，確定投標入圍單位條件及中標單位，負責對上級機關的請示報告等工作。2個工作小組的職責分工如下：大宗物資招標采購工作小組主要負責基建維修、裝璜及強電工程、水電設備、藥品、辦公家具、物業管理、學生用品、消防器材、房產租賃等的招標采購工作；教學儀器招標采購工作小組主要負責教學(實驗室)、科研、辦公儀器設備、軟件、弱電工程、圖書教材、文化宣傳、器材設備租賃等的招標采購工作。招標采購中心是學校采購工作的管理部門和學校集中采購業務(包括網上商城采購)的執行部門，也是2個招標工作小組的秘書單位，在總務處領導下，按照招標工作小組確定的采購方式，負責招標、談判、詢價等采購活動及招標公告、招標文件、合同(協議)編制與審核等工作。

2 N大學物資采購廉政風險分析

經過近10年的發展，N大學在物資采購工作方面不斷探索，取得了一定的成效。但隨著時間的推移和高校黨風廉政建設的不斷深入，該校在物資采購方面也逐漸暴露出一些廉政風險。

2.1 體制機制風險

由圖1可見，該校招標采購中心受2個招標工作小組領導，同時，也受總務處的領導。既違背了大學治理的“內部牽制及不相容”要求[4]，不利于形成分工合理、彼此制約、相互協調配合的政府采購管理運行體制，也為別有用心之人的權利尋租提供了合法的外衣。從物資采購業務操作角度看，按照N大學招標采購規定，合同估算價在20萬元以下的工程施工類、10萬元以下的工程貨物類、10萬元以下的工程服務類、5萬元以下的非工程服務類項目，由經費歸屬部門按學校采購管理相關規定組織實施采購工作。實踐中，招標采購中心作為總務處的下設機構，由于權威性不夠，致使招標采購中心對學校其他部門分散采購管理的力度不夠，容易造成各部門物資采購工作的行為失范。

2.2 崗位職責風險

崗位職責風險主要是指在物資采購相關崗位上工作的人員，由于崗位職責不清或員工不正確履責，導致徇私舞弊、以權謀私、亂作為等的廉政風險[5-6]。如，學校物資采購預算編制存在較大的盲目性，有近一半項目的申購表中預算憑主觀臆斷隨意填寫價格，導致有些項目招標后的標的與預算相差甚遠；物資采購計劃性不強，特別是各類財政專項建設資金的采購計劃，由于擔心拖延經費使用而被劃撥單位收回，存在采購計劃經常變更、年底突擊花錢的采購現象；項目論證，學校規定，所有與信息化相關的項目(教學軟件、電子設備等)必須由信息化辦公室組織論證。而實踐中，對采購項目的論證存在較大隨意性，有些項目往往不是出于使用的實際需要，而是急于把到賬的經費花出去；有些項目的技術要求經過論證后還是帶有明顯的傾向性；對單一來源采購項目的論證把關不嚴，對明顯不符合單一來源采購條件的項目，不敢較真。

2.3 業務流程風險

業務流程風險主要是指由于物資采購程序設計不健全或缺乏相互制約，造成員工不作為、失職瀆職、以權謀私等廉政風險[5-6]。如，學校對耗材、印刷業務采購流程設計比較粗糙，一些環節的規定不夠明確、細致，經辦人員的自由裁量權比較大，導致少部分別有用心之人以權謀私、虛開發票、分散采購規避招標等不良行為的發生；招標公告發布渠道不夠廣泛，導致部分潛在優質供應商無法及時獲得信息充分參與競標，中標單位經常集中在與校內有關部門合作的“老面孔”上，難以取得采購效益的最大化[7]。此外，學校在物資采購時有擅自分拆立項現象，個別申購部門(項目)負責人出于自身利益的考慮，以政府采購時間長、手續繁瑣為由，將申購項目化大為小，化整為零，故意規避政府采購。在確定采購方式時，為照顧某一方利益，有意回避競爭，將應公開招標的項目改為單一來源采購，應競價采購的項目改為詢價等。在設定潛在供應商資格條件時，提出只有某特定供應商能夠達到的技術質量以及業績要求，存在為專門特定投標人量身定造“蘿卜標”的廉政風險等[8]。

2.4 監督管理風險

十八大以來，黨和國家對高校物資采購領域的廉政風險高度關注，將其列為廉政風險防控的重要關口[9]。然而，學校對招標采購活動尚缺乏健全的監督體系，存在制度“漏洞”。如，圖1中有招標領導小組、采購工作小組，而沒有采購監督小組，財務、審計、監察、工會等部門對物資采購的監督職責未充分發揮。從監督主體方面看，學校紀檢監察部門應對化整為零逃避招標、評審過程適當性、領導干部插手干預、違法轉包分包、有無訂立背離招投標文件和合同的其他協議等情況進行監督[10]；審計部門應對招標采購內部控制和風險管理的適當性、合法性和有效性等進行審計，對招投標與采購程序及其結果的真實性、合法性和公正性等內容進行監督[11]，然而，校紀檢監察和審計部門的監督更多還是停留在發文件、簽訂責任書等“面”上，對部分物資采購活動的監督尚存在“真空”。如，個別部門以自身方便為原則，不經學校招標采購部門審批而自行采購；部分基建項目違反國家相關規定，以工期緊張為由，將應該公開招標的項目拆分為校內招標，或以會議方式指定供應商等。

3 優化物資采購廉政風險防控機制

3.1 優化組織結構

健全的組織架構是保證物資采購順利實施、防范廉政風險的前提。為此，①調整、合并學校層面的招標領導小組、采購工作小組，成立統一的招標領導小組，全面負責學校物資采購工作的組織、領導、審議、協調等工作，研究學校招標采購工作的重大事項[12]。②成立采購招標工作監督小組和專家咨詢小組。采購監督小組由紀檢、監察處、財務處、審計處負責人(或其指派人員)組成，負責對招標采購工作進行監督，日常工作則由監察處牽頭。專家咨詢小組由各學院、職能部門、校外專業技術人員組成，負責對校內專業性強的工程、貨物、服務采購項目提供咨詢和技術支持。③成立校招標采購管理辦公室，負責校招標領導小組的日常工作，代表學校從事招標采購工作的組織與管理，接受政府相關部門或學校采購監督小組對物資采購工作的監督、檢查、審計。④完善招標采購管理辦公室內部組織架構。按照政府采購業務類別，設置工程、貨物、服務等招標采購科室，負責對全校資源需求的招標采購。優化后的組織結構如圖2所示。

圖2 N大學招標采購組織架構優化

通過歸口和專業化的招標采購管理，確保物資采購決策、執行和監督的相互分離，有利于形成物資采購部門與其他部門各司其職、各負其責、相互制約、相互協調的工作機制。

3.2 加強制度建設

沒有規矩不成方圓，失去監督的權力，必然導致腐敗。為此，①完善物資采購制度。按照有權力必有制度約束、一項權力建立一套制度的原則，對物資采購各環節的權力運行加以規范，將權力關進制度的“籠子”里，使權力在制度的約束下運行。②通過廣泛調研、深入研究，對物資采購制度進行“破舊、立新”。對時過境遷、陳舊落后的制度，要根據最新國家法律、法規，結合高校招標采購的新特點，以及新時期物資采購容易滋生腐敗的新傾向進行完善，有效地防控廉政風險[13]。③明確職責范圍，規范采購流程。通過制定權利清單，對物資采購所涉及部門工作職責、采購各環節業務流程、監督和管理等進行規范和要求，做到采購流程清晰、程序簡化、標準固化，確保在提高采購效率的同時，規范采購各環節程序[6]。各二級部門結合校“分散采購管理辦法”，根據自身實際情況，制定相應采購實施規范，完善內部管理流程、工作職責及監管措施，確保部門物資采購程序的合法、規范與高效。

3.3 完善工作機制

完善的工作機制是保證招標采購順利實施、防范廉政風險的關鍵[14]。①健全廉政風險防范教育機制。除了對部門黨政負責人做好常規廉政風險教育外，各學院、各單位應重點抓好所屬教職員工的廉政風險教育，針對物資采購環節中廉政風險的不同級別、種類、對象和范圍開展專項教育，讓全體員工深刻認識物資采購工作中的廉政風險，并樹立風險防范意識，筑牢思想道德和法紀防線。②強化采購項目的論證機制。采購項目的前期市場調研和可行性論證由項目申購部門(項目負責人)組織完成，項目申購的科學性、合理性、必要性等論證由資產設備主管部門負責，論證過程、論證結果由牽頭部門上網公示，接受潛在供應商的質詢和公眾監督。③加強采購計劃管理。為維護年度采購計劃的嚴肅性，學校應規定各類物資采購項目必須同時具備下列條件后方可組織實施：采購計劃已獲批準；采購項目的經費已經落實；具體承辦單位或承辦人員已確定并且了解采購工作程序；按規定應向政府部門或校內職能部門履行項目審批、審核、備案手續的，相關手續已完備。對于采購計劃未確定、資金未落實、尚達不到申請采購的項目，可實行采購項目臨時申報制，待條件成熟時，再向招標采購管理辦公室提交采購申請[15]。④完善信息公開機制。學校將采購需求、預算金額、投標人的資格要求、決策和執行過程以及執行結果等通過一定的媒體進行公開，以增加采購行為的透明度，最大限度地避免暗箱操作，用“陽光”采購方法來防控廉政風險。

3.4 提高監管水平

加強監督管理是保證招標采購順利實施、防范廉政風險的重要保障。①實行事前監督備案制度。招標采購管理辦公室將監督的招投標工作事項，提前若干天向校紀檢監察部門報備，由紀檢監察部門分析研究，有針對性地選擇采購環節開展監督。②整合多種監督資源，形成監督合力。通過規章制度，明確要求財務部門對采購計劃、項目實施進度、實施績效等進行監督；審計部門除了對采購項目的資金預算進行監督外，還應對合同履行過程中項目是否存在偏差以及合規性、項目驗收是否規范等進行監督；用戶部門對項目中標后所簽訂合同與招標的內容是否一致等進行監督。③加強信息化建設，提高廉政風險防控能力。利用信息化手段，把物資采購廉政風險防控的制度舉措內嵌到各個辦事流程中，通過技術監控、視頻監察、數據分析等手段，變“人為預防”為“自動預防”，變“事后控制”為“實時控制”，實現對權力運行的實時監督，逐步形成“制度+科技”的廉政風險防控體系[4]，使物資采購過程、重要決策行為全程留痕，權力運行軌跡可視、可控，廉政風險可查、可糾，杜絕暗箱操作，最終做到“內控防范有制度、崗位操作有標準、過程實施有監督、事后考核有依據”的廉政風險防控總目標[15]。

4 物資采購廉政風險防控機制的實踐成效

通過對物資采購組織結構的優化，特別是招標采購管理辦公室的成立，有效提高了采購決策效率，使物資采購服務學校教學、科研的能力大大提升。同時，對已有采購管理制度、工作機制的適用性、規范性和可操作性進行梳理，全方位開展采購制度及流程的“廢、改、立、釋”工作。1年來，修訂、制定了“N大學采購管理辦法”“N大學小額采購管理辦法”“N大學分散采購管理辦法”“N大學小額采購管理辦法”“N大學采購履約驗收管理辦法”等10余個符合學校實際的規章制度，細化了采購流程，強化了采購預算及變更管理，完善了采購責任追究機制，初步形成了“采購有依據、操作有規范、問責有落實”的廉政風險防范局面。1年來，學校沒有發生一起采購廉政事故，投訴質疑事件也大幅下降。

5 結 語

隨著反腐敗斗爭的不斷深入和國家政府采購新法規的陸續出臺，高校如何結合自身實際，進一步優化物資采購廉政風險防控機制，實現物資采購的科學化管理，最大限度地遏制和減少腐敗現象的發生，這對高校具有十分重要的現實意義。本文通過對N大學物資采購個案的剖析，系統分析了該校在體制機制、崗位職責、業務流程以及監督管理等方面存在的廉政風險；從優化組織結構、加強制度建設、完善工作機制、提高監管水平等方面，對N大學進一步優化物資采購廉政風險防控機制提出了建議。期望本文的研究能為當前高校重點領域廉政風險防控的實踐提供參考。