關(guān)于高等院校科學(xué)研究經(jīng)費管理的探究

付彥琪 趙洋

摘要：目前，高等院校是我國從事于科學(xué)研究的重要單位。近期，高校擔(dān)負的科學(xué)研究項目和籌集的經(jīng)費隨著我國高等教育事業(yè)不斷發(fā)展而增幅很大，同時也伴隨腐敗現(xiàn)象。針對在科學(xué)研究使用費用的管理過程中表現(xiàn)出來的問題，本文從科學(xué)研究從業(yè)人員的政治覺悟、科學(xué)研究使用費用預(yù)先估算管理體系、科研經(jīng)費支出、科研經(jīng)費結(jié)題管理四個方面進分析，提出對經(jīng)費的應(yīng)用和管理問題給出合法性，規(guī)制性的使用方案，從而推動高等院校科學(xué)研究使用費用和操作管理過程的規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：高等院校;科研經(jīng)費;預(yù)算管理;規(guī)范化

十九大報告中指出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐，在國家大力發(fā)展科技創(chuàng)新的形勢下，我國政府對科研事業(yè)經(jīng)費投入不斷加大。高校不僅是人才智慧的匯聚地還是科技創(chuàng)新的主力軍，國家對高校人才寄予了希望，政府撥給高校的科研經(jīng)費每年都在持續(xù)增加，但是在高等院校科學(xué)研究費用的使用過程中，科學(xué)研究的成果和使用費用的管理問題層出不窮。近年來，為了科學(xué)引導(dǎo)高校科研經(jīng)費的使用和管理，我國各級部門不斷公布規(guī)范性政策文件，對高校科研經(jīng)費的合理使用起到了重要的作用。但目前，“一管就死、一放就亂”等狀況仍非常突出。近年來，如何強化高校內(nèi)部控制建設(shè)和政府政策部門的宏觀調(diào)控科學(xué)地統(tǒng)一為一個有機的整體，形成具有科學(xué)性高校科研創(chuàng)新活動和費用使用的保證系統(tǒng)，成為各級組織及高等院校進一步強化科學(xué)研究使用費用的重點[1]。

一、研究背景及意義

隨著國家科技飛速猛進的發(fā)展、大力倡導(dǎo)科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略的背景下，高校獲取的科研經(jīng)費不斷增加，根據(jù)國家統(tǒng)計局資料，2012年高校R&D（研究與試驗）發(fā)展經(jīng)費支出780.56億元，2013年高校R&D（研究與試驗）發(fā)展經(jīng)費支出856.7億元，2014年R&D經(jīng)費支出898.1億元，2015年R&D經(jīng)費支出998.59億元，2016年R&D經(jīng)費支出1072.24億元，中共中央和各級財經(jīng)組織每年不斷提高經(jīng)費的投資額度。5年間，2016年比2012年R&D經(jīng)費支出上漲37%。（見圖1）

隨著高校科研經(jīng)費持續(xù)增加，高校科研人員對科研經(jīng)費歸屬意識薄弱，加之欠缺對科研經(jīng)費績效評價缺失，高校研究人員違反規(guī)定，濫用研究費用已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。國家出臺了若干科研經(jīng)費管理意見，各個高等院校也相應(yīng)制定了科研經(jīng)費管理辦法，但是總是“上有政策，下有對策”，科研經(jīng)費違規(guī)違紀現(xiàn)象仍不能有效解決。

因此，厘清高校科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀并發(fā)現(xiàn)問題，探究其根，構(gòu)思完善高校科研費用管理的政策辦法，使之能夠科學(xué)管理高校科研經(jīng)費并提高科研經(jīng)費的利用效益，成為當(dāng)下一項亟待解決并且有現(xiàn)實意義的研究內(nèi)容。[2]

二、高等院校科學(xué)研究使用費用管理中現(xiàn)存問題

高等院校科學(xué)研究使用費用根據(jù)其財務(wù)的來源通道可以被劃分為豎向、橫向和自主籌建科學(xué)研究使用費用。豎向科學(xué)研究使用費用主要為政府及各級主管部門及各行業(yè)主管部門下?lián)艿目蒲薪?jīng)費，而橫向是學(xué)校與社會其他部門及企業(yè)進行科研合作所獲得的科研經(jīng)費。兩者都納入學(xué)校的統(tǒng)一管理，由學(xué)校統(tǒng)收統(tǒng)支。國家通過制定各項科學(xué)研究管理的政策文件，高校制定對應(yīng)的規(guī)章意見，都是為了能夠控制科學(xué)研究使用費用的合理支出，但是科研費用在經(jīng)費使用過程中仍出現(xiàn)諸多問題。

（一）科研人員政策意識方面

首先，科研人員對國家科研管理辦法、規(guī)章制度了解不透徹。科研人員對科研經(jīng)費國有屬性意識淡薄，教財[2005]11號文件明確規(guī)定，高校取得的各類科研經(jīng)費，無論是資金支出方式，均隸屬于學(xué)校，有財務(wù)處統(tǒng)一安排。[3]學(xué)校的財務(wù)主管部門需要統(tǒng)一管理其來處和高等院校的收入，然而科研人員普遍認為科研經(jīng)費是自己費盡腦力申請下來的，應(yīng)該歸自己所有，絞盡腦汁收集各類發(fā)票進行報銷，從而套取大量科研經(jīng)費。但在報銷科研經(jīng)費時，財務(wù)人員無法審核發(fā)票所涉及的經(jīng)濟活動的真實性，其發(fā)票真實性只能依靠科研人員自覺自律。其次，高校對科研經(jīng)費管理辦法宣傳不到位。國家不定期出臺科研經(jīng)費管理辦法，如果高校沒有對其進行宣傳，科研人員也無法掌握最新財務(wù)規(guī)章制度。

（二）科研經(jīng)費預(yù)算管理方面

科研項目申請過程中，科研預(yù)算是必不可少的一個環(huán)節(jié)。科研預(yù)算需要對未來幾年內(nèi)科研項目實施方案做出精確的經(jīng)費支出計劃。科研人員要對勞務(wù)費、材料費、差旅費、測試化驗加工費等將近十個項目進行預(yù)算。如果預(yù)算做的不全面，將會影響科研經(jīng)費報銷及科研項目的進展。

首先，現(xiàn)行的科研經(jīng)費預(yù)算管理過于僵化，科研工作屬于創(chuàng)新型活動，具有很大不確定性，很多方面的經(jīng)費支出內(nèi)容難以估計。現(xiàn)階段的科學(xué)研究政策文件例如申報國家級科技計劃項目預(yù)估費用申請上報時，要精確使用年限以及預(yù)估幾年內(nèi)科學(xué)研究使用費用的可能支出的情況。比如差旅費，要在項目啟動之初的預(yù)算表中，填寫目的地，出差原因、天數(shù)、人數(shù)，這些難以估計，但又必須填寫。在國家強化預(yù)算管理后，所有費用，從預(yù)算到實際發(fā)生必須完全吻合。

其次，科研經(jīng)費預(yù)算由科研人員自己做，并沒有專業(yè)財務(wù)人員對其進行指導(dǎo)。由于科研人員對國家會計規(guī)章制度、財務(wù)政策并不了解，在預(yù)算時經(jīng)常是拍腦門做決定。如果老師們對預(yù)算作的不科學(xué)不合理，需要在項目申報成功之后，重新處理實際與預(yù)估經(jīng)費之間的偏差。調(diào)整預(yù)算手續(xù)繁雜，會消耗老師們很多時間。

（三）科研經(jīng)費支出方面

近年來，高校科研人員違法違紀使用科研經(jīng)費的事件頻頻發(fā)生，象牙塔里的腐敗造成社會不良影響，更是引起社會震驚。科研人員違法使用科研經(jīng)費主要表現(xiàn)在報銷虛假發(fā)票、虛增發(fā)票金額、以發(fā)放學(xué)生助研津貼、報銷專家咨詢費等形式套取科研勞務(wù)費等。套取助研津貼的現(xiàn)象普遍存在，雖然在教財[2005]11號文件明確提出建立研究生助研津貼制度，通過將助研津貼直接轉(zhuǎn)賬到研究生個人銀行卡中，以此保障在日常研究中，助研津貼的準(zhǔn)確合賬，但是高校科研人員的普遍做法是事先和學(xué)生說好，先把經(jīng)費以助研津貼形式轉(zhuǎn)入學(xué)生卡中，學(xué)生只留其中少部分，剩余的大部分經(jīng)費再從學(xué)生個人銀行卡中提取出來給老師。另外的做法是高等院校的老師以個人的名義注冊公司，然后將科學(xué)研究使用費用轉(zhuǎn)賬至其所注冊的公司賬目中，把科研經(jīng)費收入直接變成個人收入。

科研人員違規(guī)使用科研經(jīng)費的問題主要包括，擴大科研經(jīng)費用途、未嚴格執(zhí)行政府采購制度、結(jié)題時突擊花錢。據(jù)國家審計署的審計報告顯示，違背專項經(jīng)費管理政策及其他財務(wù)制度文件的問題普遍存在于高等學(xué)校科研支持的項目中，其資金數(shù)額以億元為單位，另外，還存在一些不符合相關(guān)規(guī)定的情況是經(jīng)費使用與科研項目的研究工作關(guān)聯(lián)性不大，通過更換研究主題，利用出差補助，器材費和辦公文具等費用報銷或者夾賬虛假報銷等行為，其數(shù)值與實際花費并不一致，利用虛假發(fā)票抵賬等等現(xiàn)象，都是科研經(jīng)費報銷中普遍存在的問題。

（四）科學(xué)研究經(jīng)費結(jié)題管理方面

盡管政府相關(guān)部門不斷改進和完善科研經(jīng)費管理辦法，但是科研經(jīng)費撥款滯后的現(xiàn)象依然存在。為了使科研項目能夠正常順利進行，科研人員不得不擠占挪用其他的課題經(jīng)費，這樣會造成此課題經(jīng)費結(jié)題時有大量結(jié)余，同時帶來了課題結(jié)題時不真實會計信息的風(fēng)險。

分析科研課題結(jié)題時主要考慮三個方面的缺失：一方面是高校科研課題結(jié)題不結(jié)賬。高校科研經(jīng)費結(jié)題時，經(jīng)常有大量的科研經(jīng)費滯留在賬面上。根據(jù)審計署2004年對18所重點高校的數(shù)據(jù)進行審計的可知，其中有17397項目分布于13所高等院校，違規(guī)使用科學(xué)研究費用結(jié)賬，共計約高達3.69億元的科研賬面結(jié)余資金仍使用在已經(jīng)結(jié)束的研究課題中。另一方面，根據(jù)《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策若干意見》顯示完成并驗收項目成果之后，剩余經(jīng)費應(yīng)返回科學(xué)研究主辦部門負責(zé)管理，但是高校并沒有制定出結(jié)余課題經(jīng)費的管理辦法，大量結(jié)余經(jīng)費滯留在賬面上這樣會使結(jié)余經(jīng)費被課題組隨意“消費”，科研經(jīng)費不能發(fā)揮應(yīng)有的效益。第三方面是結(jié)題時突擊花錢的現(xiàn)象屢見不鮮，為了把課題經(jīng)費清零，科研人員絞盡腦汁收集發(fā)票，以各種名目報銷經(jīng)費，同時產(chǎn)生了違規(guī)報銷的現(xiàn)象。

三、強化高等院校科學(xué)研究費用管理策略

（一）對科學(xué)研究費用的財政資金性質(zhì)正確的認知屬性

首先要加強科研人員對科研經(jīng)費屬性的認識，科研經(jīng)費是國有財政專項撥款，根據(jù)教財[2005]11號文件顯示，不管是任何渠道籌集的高校用于科學(xué)研究的使用費用，都被認為是學(xué)校的資金屬性，全部歸學(xué)校統(tǒng)一管理，統(tǒng)一核算確保高校科學(xué)研究的經(jīng)費被專門使用。學(xué)校應(yīng)加大對科研經(jīng)費管理辦法及國家財務(wù)政策的宣傳力度，使文件內(nèi)容深入人心，加強科研人員對科研經(jīng)費的認識，對高校科研人員使用科研經(jīng)費進行正確指導(dǎo)。其次，加大對科研經(jīng)費管理辦法的宣傳力度，高校可以定期舉辦財務(wù)大會，對科研人員進行財務(wù)規(guī)章制度普及、通報批評近期違規(guī)使用科研經(jīng)費的腐敗案件，對本校科研人員敲響警鐘。

（二）完善科研經(jīng)費預(yù)算編制系統(tǒng)體系

在科學(xué)研究費用使用管理的過程中，其預(yù)估費用在管理過程中承擔(dān)重要的角色，規(guī)范合理的科學(xué)研究預(yù)算為日后科研項目順利執(zhí)行、經(jīng)費支出規(guī)范化、項目結(jié)題審計奠定基礎(chǔ)，從科研經(jīng)費源頭把好關(guān)。

首先，高校科技部門和財務(wù)部門需要共同參與預(yù)算編制。預(yù)算編制需要從實際出發(fā)，圍繞本課題實際情況作出科學(xué)合理的預(yù)算。預(yù)算編制并不簡單，因為預(yù)算編制人員既要有課題專業(yè)性知識，又要了解國家財務(wù)政策和學(xué)校財務(wù)規(guī)章制度，還要熟悉相應(yīng)科研項目資助經(jīng)費管理辦法，所以科研人員在編制預(yù)算時需要在科技部門和財務(wù)部門共同指導(dǎo)下進行，建立項目責(zé)任人、科技組織和財務(wù)端口共同管理的體制。高等院校內(nèi)的科學(xué)專家，或者相關(guān)的咨詢機構(gòu)及各級職能部門對編制成功的預(yù)算初稿進行評審核查，尤其是務(wù)工費、器材費以及外部協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)招待等項目嚴格檢查，提出核查說明。根據(jù)核查意見，由項目負責(zé)人負責(zé)對相關(guān)預(yù)算進行修正，行程初稿后經(jīng)學(xué)校統(tǒng)一集合管理對其預(yù)審評價，合規(guī)后定稿及向上級匯報。[4]

其次是靈活管理科研預(yù)算，高校應(yīng)該定期對預(yù)算進行評估和調(diào)整。科研預(yù)算編制是由各個部門協(xié)同完成的，高校成立科研管理委員會，由科技部門、財務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門和審計部門等部門組成。例如每個季度或每半年高校科研管理委員會對科研項目進行評估，對各科研項目進展和預(yù)算執(zhí)行情況進行比對。在評估過程中，如果發(fā)現(xiàn)科研項目經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行有偏差，那么科研管理委員會有權(quán)力對此科研項目進行再評估，繼而決定是否需要調(diào)整預(yù)算。

（三）加強對科研經(jīng)費支出的管理

從2005年《關(guān)于進一步加強高校科研經(jīng)費管理辦法的若干意見》經(jīng)由教育部和財政部聯(lián)合發(fā)布到2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，中央及地方政府不斷出臺規(guī)范科研經(jīng)費管理的一系列辦法。作為科研經(jīng)費的基層管理部門，高校財務(wù)部門應(yīng)根據(jù)國家出臺的這些科研經(jīng)費管理辦法并結(jié)合本校實際情況制定出適用于本校研究項目使用費用的相關(guān)政策文件。目前，高等院校應(yīng)該建立相應(yīng)的科學(xué)研究使用費用的管理系統(tǒng)，需要進一步完善科研經(jīng)費的開支范圍和比例、審批權(quán)限及成本核算等[5]。同時，通過規(guī)范科研經(jīng)費報銷流程，制定相應(yīng)的規(guī)章制度并應(yīng)用到實際報賬中，來杜絕科研經(jīng)費報銷腐敗現(xiàn)象。如財務(wù)部門可以按照一定稅率計提稅費，嚴格控制助研津貼的肆意發(fā)放，來針對套取助研津貼的腐敗現(xiàn)象。

（四）加強科研經(jīng)費監(jiān)督檢查力度

針對科研經(jīng)費違規(guī)使用滋生的腐敗現(xiàn)象，首先，我國應(yīng)制定并出臺科研經(jīng)費管理的法律法規(guī)。加大力度懲治違法違規(guī)使用科學(xué)研究費用的相關(guān)科研經(jīng)費的科研人員。到現(xiàn)在為止，我國已經(jīng)公布一些針對失信研究人員的懲罰方案，譬如，如果研究成果未達到一定深度，不具有研究價值的項目將處以最短1-7年暫停申請資格的處罰。但實際上，往往會從寬處理，震懾作用不大。因此，除了科學(xué)制定科研經(jīng)費管理制度，應(yīng)有更為嚴格的懲治措施。

其次，高校要加強對科研經(jīng)費的監(jiān)控，高校財務(wù)部門和審計部門應(yīng)發(fā)揮其部門的職能作用。依照經(jīng)由財政部公布的有關(guān)于財務(wù)內(nèi)部控制的規(guī)范和辦法，高等院校應(yīng)該強化科學(xué)研究建立并優(yōu)化科學(xué)監(jiān)督管理機制，加大約束力度。高校財務(wù)部門應(yīng)制定有效的科研經(jīng)費管理辦法，會計人員報銷科研經(jīng)費時應(yīng)嚴格把關(guān)。高校審計部門需要對科研經(jīng)費的支出定期審計。另外還要抓重點審計，尤其對勞務(wù)費、設(shè)備費和試驗外協(xié)費等，同時對科學(xué)研究使用費用中違規(guī)違法的相關(guān)責(zé)任人定責(zé)。

最后總而言之，做好高校的科研經(jīng)費管理是一項浩大的系統(tǒng)工程，是一個需要多方合作，共同努力才能完成的任務(wù)。高校自身不斷努力做好的同時，更要各級政府和研究主要監(jiān)管部門的大力協(xié)助科研主管部門的大力支持[6]。解決現(xiàn)階段高等院校在研究費用使用和管理過程中存在的問題，強化規(guī)章制度的完善，定責(zé)任，增效益，以此期待高等院校科學(xué)研究項目高校有序進行。

參考文獻：

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