公平競爭審查制度地方化的理論邏輯及實(shí)踐模式

薛影 陸安培 王文莉

引言

公平競爭審查制度的確立是我國競爭政策發(fā)展的重要事件。本文從外國的成功經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，總結(jié)了三條啟示：協(xié)商合作是基礎(chǔ)、收益共享是關(guān)鍵、獨(dú)立透明的評估機(jī)制是保障，對公平競爭審查制度地方化進(jìn)行了困境追溯，梳理了行為邏輯，結(jié)合鎮(zhèn)江市的實(shí)際情況提煉了鎮(zhèn)江市推進(jìn)公平競爭審查制度的四種模式。

2016年11月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的實(shí)施意見》。緊隨著《意見》的頒布，江蘇省在結(jié)合本地實(shí)際的基礎(chǔ)上，于同年12月出臺(tái)與本地區(qū)相適應(yīng)的實(shí)施意見，與此同時(shí)成立聯(lián)席會(huì)議機(jī)構(gòu)，致力于推動(dòng)本地區(qū)公平競爭審查工作的高效開展。鎮(zhèn)江市政府在2018年工作要點(diǎn)中再次要求提出扎實(shí)推進(jìn)公平競爭審查制度。在我國競爭政策發(fā)展歷程中，如何推進(jìn)公平競爭審查制度的地方化本身在具體實(shí)踐中仍存在一些迫切需要解決的問題。

一、國外公平競爭審查制度推進(jìn)的啟示

1、協(xié)商合作是地方政府推進(jìn)競審制度的基礎(chǔ)

在國外，公平競爭審查制度的實(shí)施是從澳大利亞政府率先開始的，且其實(shí)施效果較好。在公平競爭審查以及國家競爭政策落實(shí)中，澳政府選擇遵循充分尊重地方政府意愿、尊重競爭機(jī)制的原則，并未采取強(qiáng)制性的行政手段，就國家競爭政策實(shí)施的時(shí)間安排、目標(biāo)、手段等相關(guān)內(nèi)容同各地方政府平等協(xié)商，達(dá)成一致意見。

基于我國的實(shí)際國情，在競爭審查制度上我國與澳大利亞一樣選擇采用自我審查方式，但是目前我國所建立的公平競爭審查制度帶有濃厚的行政色彩，平等協(xié)商性不足，制度的內(nèi)在思維仍停留在傳統(tǒng)的行政命令的模式，各地方政府之間或各政府部門之間進(jìn)行博弈的過程中形成了一種“納什均衡”，是一種典型的“囚徒困境”。依據(jù)博弈分析理論，博弈的各方進(jìn)行協(xié)商合作才是化解這個(gè)困境的有效方法。因此，必須建立制度化、恒常化的協(xié)商合作機(jī)制。

2、收益共享是地方政府推進(jìn)競審制度的核心

公平競爭審查制度旨在規(guī)范政府頒布的產(chǎn)業(yè)、投資、市場準(zhǔn)則以及其他政府規(guī)定的經(jīng)濟(jì)性政策手段。國家實(shí)施公平競審制度成本遠(yuǎn)低于收益，意味著這是一項(xiàng)高收益、低成本的政策。然而，地方政府在實(shí)際推行是出現(xiàn)了各種問題，在審查過程中，審查成本有審查機(jī)關(guān)承擔(dān)，而審查成果或者說社會(huì)效益確是共享的，作為其他地區(qū)的公民也能享有，就存在地方政府有利益外溢的情況，甚至對某些地方政府的短期利益產(chǎn)生負(fù)面影響。

3、獨(dú)立透明的評估機(jī)制是地方政府推進(jìn)競審制度的保障

從相對比較成功的新加坡、韓國、澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)來看，獨(dú)立透明的評估機(jī)制才能有效保障地方政府推進(jìn)競審制度。新加坡是地方政府機(jī)關(guān)內(nèi)部審查模式、韓國是公平貿(mào)易委員會(huì)（KFTC）外部審查模式、澳大利亞是國家競爭理事會(huì)（NCC）專責(zé)機(jī)構(gòu)外部審查模式。研究上述三個(gè)國家比較成功的經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，評估機(jī)制的透明、權(quán)威、獨(dú)立、公開，對公平競爭審查制度的有效實(shí)施有至關(guān)重要的作用。通過構(gòu)建適當(dāng)?shù)母偁帉彶樵u估機(jī)制，確保評估主體的獨(dú)立性以及評估過程的公開性，這對我國公平競爭審查制度的實(shí)施和推進(jìn)很重要。

二、公平競爭審查制度地方化的困境追溯

當(dāng)前，我國依然處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌期，行政性壟斷依然局部存在，構(gòu)建自我審查機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜工程。追溯公平競爭審查制度地方化困境的根源在于以下四個(gè)方面：

1、地方保護(hù)主義。改革開放以來，地方政府機(jī)關(guān)在各領(lǐng)域享有較大的資源配置權(quán)，出于地方經(jīng)濟(jì)等方面的考慮，地方保護(hù)主義依舊局部存在。例如，鎮(zhèn)江市公共資源交易中心的平臺(tái)上，關(guān)于一些工程或者服務(wù)類公開招標(biāo)的條款制定中，諸多都有明確規(guī)定在鎮(zhèn)江市需要辦公場所，同時(shí)對辦公面積作出苛刻規(guī)定，無形中將很多資質(zhì)優(yōu)良的外地單位拒之門外，具有明顯的地方保護(hù)主義特征。

2、政策制定的路徑依賴。在社會(huì)利益訴求多元化、市場環(huán)境復(fù)雜化的市場監(jiān)管中，地方政府機(jī)關(guān)潛在的立法、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)遞增，一旦新設(shè)制度無法穩(wěn)定運(yùn)行，不愿意承擔(dān)潛在的行政風(fēng)險(xiǎn)，造成地方政府的相關(guān)部門存在嚴(yán)重路徑依賴的問題。

3、政績考核機(jī)制的偏差。《意見》中提到“對失職瀆職等需要追究有關(guān)人員黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，要及時(shí)將有關(guān)情況移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。”這樣的公平競爭審查評價(jià)體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制存在偏差，審查部門和人員都是各個(gè)相關(guān)部門臨時(shí)組建，缺乏實(shí)質(zhì)約束和主動(dòng)性。

4、外部機(jī)制與競審裁量權(quán)監(jiān)督的脫節(jié)。公平競爭審查需要內(nèi)部機(jī)制約束和激勵(lì)，亦需結(jié)合威懾、監(jiān)督、扶持等多重促進(jìn)機(jī)制（這些路徑基本可劃歸外部機(jī)制）。實(shí)質(zhì)上，我國是自我審查制度，外部機(jī)制難以發(fā)揮監(jiān)督職能———經(jīng)濟(jì)法要求地方政府機(jī)關(guān)的行政行為具備高度的靈活性、適應(yīng)性及動(dòng)態(tài)性，因而立法上難以精確而詳細(xì)的規(guī)制地方政府機(jī)關(guān)的市場干預(yù)行為。司法的滯后性導(dǎo)致行政行為的影響難以被從根本上消除，即對自由裁量權(quán)的控制對市場必然存在潛在影響。

三、公平競爭審查制度地方化的行為邏輯

國務(wù)院在出臺(tái)的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的實(shí)施意見》中提出“加強(qiáng)與現(xiàn)行法律體系和行政管理體制的銜接，提高公平競爭審查的權(quán)威和效能”，要求地方政府機(jī)關(guān)具有排除、限制競爭效果的不予出臺(tái)或者調(diào)整至符合相關(guān)要求后再行出臺(tái)。《意見》中蘊(yùn)含的公平競爭審查推行總體行為邏輯呈現(xiàn)高度的靈活性和適應(yīng)性，與域外先行國家競爭評估制度中體現(xiàn)的監(jiān)管彈性相契合。從地方政府機(jī)關(guān)出發(fā)，推進(jìn)競審制度的地方化應(yīng)當(dāng)符合如下行為邏輯：

1、主體明確，關(guān)系明晰。地方行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織應(yīng)被確立為主體，主導(dǎo)公平競爭審查制度在地方的推進(jìn)；公平競爭審查過程中的自我審查模式的要求在上下級機(jī)關(guān)和同級機(jī)關(guān)間形成了鮮明的區(qū)分關(guān)系，其中核心要義是地方政府著力改善內(nèi)部機(jī)制以及管理監(jiān)督好內(nèi)部行政人員。

2、競審流程逐步標(biāo)準(zhǔn)化。地方推進(jìn)公平競爭審查制度貫穿政策措施制定全程，包括立項(xiàng)、制定、公開、聽證、修改等。自我審查模式要求把法律法規(guī)、市場需求等貫穿全程，并且法律法規(guī)、市場需求等高度契合其結(jié)果。

3、競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策等矛盾內(nèi)部化。公平競爭審查制度的地方化推進(jìn)是為了矛盾內(nèi)部化，這將使得競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策等矛盾的主要解決方式，這一轉(zhuǎn)變就對地方政府機(jī)關(guān)由內(nèi)而外的審查機(jī)制改革提出了要求。自我審查效果是凸顯地方政府機(jī)關(guān)內(nèi)部審查機(jī)制的合理性、正當(dāng)性和效率性的評判，符合《意見》要求的審查結(jié)果體現(xiàn)了地方政府機(jī)關(guān)良好的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、組織機(jī)構(gòu)及程序機(jī)制，使保障市場公平競爭的理念深入到行政機(jī)制構(gòu)建的萌芽階段。

4、地方政府機(jī)關(guān)認(rèn)識到并發(fā)揮好“經(jīng)濟(jì)人”角色。公平競爭審查制度不能消除地方政府機(jī)關(guān)的“經(jīng)濟(jì)人”角色，所以競審制度的地方化過程中要肯定并重視地方政府機(jī)關(guān)的“經(jīng)濟(jì)人”角色。

四、公平競爭審查制度地方化的模式探討

探討分析國外競審制度成功案例的經(jīng)驗(yàn)，追溯競審制度地方化的困境、梳理其行為邏輯后發(fā)現(xiàn)，可以從公平競爭審查制度的對象、結(jié)果評價(jià)以及懲戒方式三個(gè)維度來建立競審制度地方化的鎮(zhèn)江模式。

1、基于協(xié)同過濾理念的審查對象篩選模式

協(xié)同過濾原本是基于人口統(tǒng)計(jì)學(xué)的一種推薦機(jī)制，根據(jù)系統(tǒng)用戶的基本信息發(fā)現(xiàn)用戶的相關(guān)程度，然后將相似用戶喜愛的其他物品推薦給當(dāng)前用戶，或者根據(jù)客戶以往的愛好傾向?qū)⑽锲吠扑]給客戶現(xiàn)在，目前淘寶、京東、百度等平臺(tái)均使用了協(xié)同過濾算法。

地方政府在實(shí)際推進(jìn)競審制度時(shí)，一般會(huì)針對具體的政策措施進(jìn)行審查，涉及的范圍比較廣，很大程度上增加了審查難度和成本。鎮(zhèn)江市物價(jià)局在實(shí)際競審過程中，借鑒協(xié)同過濾的理念，對性質(zhì)相似的政策制定單位，采取流程相似的審查評價(jià)以及跟蹤，對于問題單位，即之前在公平競爭領(lǐng)域產(chǎn)生和存在問題的，必須采取重點(diǎn)審查和跟蹤了解相結(jié)合的方式進(jìn)行處理。

2、基于“目標(biāo)+關(guān)鍵結(jié)果”的審查效果評價(jià)模式

鎮(zhèn)江市出臺(tái)的《鎮(zhèn)江市政府關(guān)于在市場體系中建立公平競爭審查制度的實(shí)施意見》指出，“需要緊扣上級文件精神，同時(shí)結(jié)合本地實(shí)際，體現(xiàn)了可實(shí)施、可量化、可操作的鎮(zhèn)江特色。”其中，“可量化”是指結(jié)果的量化，是針對競審評價(jià)結(jié)果而言的。鎮(zhèn)江市首次提出基于“目標(biāo)+關(guān)鍵結(jié)果”的審查效果評價(jià)模式。針對不同審查對象，標(biāo)準(zhǔn)化審查流程，成立公平競爭審查聯(lián)席會(huì)議成員單位，確定不同審查單位的審查需求及審查最終目標(biāo)。

3、基于網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)管模式

監(jiān)管上建立競審網(wǎng)絡(luò)，做到合規(guī)、有序。工作對象確定好后，就要構(gòu)建工作網(wǎng)絡(luò)，目的是為了更好地加強(qiáng)市競審辦公室與各單位之間的溝通，將答疑咨詢、傳達(dá)要求、安排任務(wù)、下發(fā)通知、收發(fā)材料等工作做好。為此，由市競審辦公室向各單位發(fā)出書面通知，讓各單位自身確定好其負(fù)責(zé)公平競審工作的聯(lián)絡(luò)部門及聯(lián)絡(luò)人等相關(guān)信息，同時(shí)成立鎮(zhèn)江市公平競爭審查工作QQ群，所有聯(lián)絡(luò)人加入該群。

4、基于尊重意識形態(tài)的協(xié)作模式

在鎮(zhèn)江市聯(lián)席會(huì)議辦公室要求各單位報(bào)送聯(lián)絡(luò)員信息的時(shí)候，有4家單位向市競審辦出具了情況說明，表示因職能原因，不涉及制定涉及公平競爭審查內(nèi)容的政策措施如何確定哪些單位該進(jìn)行公平競爭審查，最好的辦法是從國家層面，由國務(wù)院各部委縱向向下確定，各級政府聯(lián)席會(huì)議辦公室根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行增補(bǔ)，這就避免了有些單位對公平競爭審查制度認(rèn)識上的誤區(qū)，便于區(qū)域性乃至全國性的統(tǒng)一。在未出臺(tái)相關(guān)規(guī)定之前，對這些單位的意見，聯(lián)席會(huì)議辦公室要予以尊重。

（作者單位：江蘇大學(xué)京江學(xué)院）