湖北五峰土家族自治縣發展“飛地經濟”探析

徐艷 郭佳

湖北五峰土家族自治縣人民政府與枝江市人民政府共同探索創新，按照“合作共建、封閉運行、利益共享、共同發展”模式創建了飛地經濟園區—五峰民族工業園，這是五峰發展“飛地經濟”的一個重要實踐。本文以湖北五峰土家族自治縣為研究對象，首先詳細介紹了五峰發展“飛地經濟”的現狀，指出了五峰發展“飛地經濟”所存在的問題，最后對發展中所存在的問題提出了相應的解決對策。

一、前言

（一）選題的背景及目的

2017年，國家發展改革委、國土資源部、環保部、商務部、海關總署、工商總局、質檢總局、統計局等八部門聯合發布《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》。意見稱，近年來，有關省 （ 區、市 ） 打破行政區劃界限，創新跨區域合作模式，探索政府引導、企業參與、優勢互補、園區共建、利益共享的“飛地經濟”合作，取得了積極成效，同時也面臨一些問題和制約。五峰民族工業園是由五峰土家族自治縣人民政府與枝江市人民政府共同探索創新，按照“合作共建、封閉運行、利益分享、共同發展”模式創建的飛地經濟園區。本文選題的目的就是為了及時發現五峰發展“飛地經濟”存在的問題，并針對問題提出對策，從而促進五峰“飛地經濟”進一步發展。

（二）選題的意義

本文立足于五峰發展“飛地經濟”的實際情況，客觀、中立分析五峰發展“飛地經濟”的現狀、問題，探索其發展出路，從而促進五峰“飛地經濟”的發展。五峰“飛地經濟”的進一步發展對五峰產業結構優化，為五峰的經濟發展注入活力、添加動力，促進五峰資源的合理配置都有較強的現實意義。

本文的理論意義在于針對五峰民族工業園更加細致的探討了五峰發展“飛地經濟”的現狀，為建立“飛地經濟”園區提供了一定的參考。

二、五峰土家族自治縣發展“飛地經濟”的現狀

五峰縣全境皆為山區，屬武陵山支脈，有豐富的礦產資源、森林資源和水力資源，五峰是“老、少、邊、貧、山”地區，享有民族、扶貧、老區、三峽對口支援政策，享受國貧縣和西部開發政策，并且已被確定為國家主體功能區的限制開發區，即將進入國家武陵山經濟協作區成員縣，受到國家、省、市領導高度關注。但五峰經濟發展相對滯后，1992年為促進經濟發展湖北省五峰土家族自治縣與枝江市合作，在枝江市白洋鎮共建“飛地經濟”園區—五峰民族工業園，根據宜昌市提出的“沿江戰略”，實施的一種由欠發達地區到發達地區移動模式，即將五峰經濟發展要素聚集到交通、通信、市場條件較好、發展能力較強的枝江市，把五峰的資源、項目、政策優勢與枝江市的優勢條件進行整合，共享宜昌沿江百億經濟走廊良好經濟區位條件，實現區域經濟。但還是存在一些問題，如何解決這些問題仍是一個重大課題。

（一） 與枝江市合作

五峰發展“飛地經濟”的一個重要實踐是五峰民族工業園的建立。五峰民族工業園是由五峰土家族自治縣人民政府與枝江市人民政府共同探索促進經濟發展的一條路徑，是按照“合作共建、封閉運行、利益分享、共同發展”模式創建的飛地經濟園區，其“飛地經濟”的合作方式是：枝江出地，五峰招商。五峰是山區，受地理位置影響，其土地資源、交通、工業發展等方面受到了嚴重的限制。而枝江作為宜昌市對口幫扶五峰縣的縣市之一，有著優越的區位條件及豐富的土地資源。可以說五峰民族工業園的建立既是五峰與枝江共享優勢資源，實現優勢互補的一個經濟發展路徑，亦是五峰實現產業梯度轉移的一個重大舉措。

（二）規模和具體產業

園區位于宜昌市550平方公里都市工業圈的核心區域，毗鄰宜昌國家高新技術開發區猇亭工業園、白洋工業園，是宜昌市沿江經濟產業帶的重要組成部分。園區規劃總面積8.71平方公里，規劃總人口6.5萬，首期開發建設5平方公里。是以優先發展珠寶首飾、裝備制造、磨料磨具、電子信息、現代物流等產業，兼有綜合服務功能的工業園區；是凝聚著各級黨委政府對五峰少數民族地區特殊關愛和政策支持的“民族園區”； 是承載著縣委政府“工業強縣”期許及二十萬土家兒女脫貧致富奔小康夢想的“飛地園區”。園區將按照“現代氣息、綠色和諧、產城一體”的規劃理念，“高起點、新思維、原生態、大格局”的總體要求，著力打造"國家級生態工業園"和“智慧型綠色新城區”。力爭通過5～8年實現產值300億元、稅收12億元以上的目標。

三、五峰土家族自治縣發展“飛地經濟”存在的問題

（一）配置能力不足

受財力限制，五峰民族工業園區配套能力相對不足，起步階段只能堅持“邊規劃、邊招商、邊建設”的原則，采用市場化和對上爭取“兩條腿”走路的辦法，以項目落地推動設施配套，以設施配套促進項目落地，漸進推動園區基礎設施建設，確保入園項目落戶到哪里，配套設施跟進到哪里。隨著招商引資工作的深入推進，入園開工建設的企業不斷增加，企業施工過程中及項目投產后的用工問題、安保問題、日常住宿生活、娛樂休閑等配套問題會日益突出，必將嚴重影響園區的建設和發展。

（二）管理體制不順

現階段，國家尚未明確飛地經濟的相關政策，對發展飛地經濟的利益分配、數據統計等問題沒有法律和政策依據，不利于飛地經濟健康持續發展。五峰發展民族工業園的過程中必然面臨著體制機制的障礙，從而影響企業服務效率和園區發展進程。而五峰民族工業園在行政區劃上隸屬枝江，在建設管理上由五峰、枝江合作共建，受屬地管理原則及現行管理體制的限制，園區管理相對復雜，服務效率必將受限。如：招商引資政策制定及兌現、基礎設施建設與管理、項目注冊歸屬地確認、土地管理、規劃建設管理、城鎮管理以及稅收征管、收益分配等問題，沒有可供借鑒的成熟的運作機制，這在一定程度上也會制約園區發展。

（三）同業競爭威脅

宜昌在打造沿江經濟帶的過程中，先后建立了東山園、猇亭園、湖北深圳工業園、白洋工業園、武漢國家生物產業基地宜昌產業園、磁電子高科技產業園，這些園區發展相對較早，基礎設施建設較為完備，具有較大的招商引資優勢。而依托白洋工業園建立的五峰民族工業園建設時間較晚，加上財政資金的匱乏，招商引資進程落后，同類型工業園的威脅較大。

四、五峰土家族自治縣發展“飛地經濟”的對策

（一）鼓勵政府提供資金的保障

飛地雙方是不同的利益主體，在管理、投入、分配等方面，需要五峰和枝江雙方政府有效的溝通和協調，確保飛地經濟能夠健康有序發展。從我國的一些成功的“飛地經濟”案例來看，“飛地經濟”的成功發展是離不開政府的支持與保障的。因而五峰民族工業園在招商引資的過程中，應重點通過五峰和枝江雙方政府有形之手的作用，把市場無形之手的作用發揮到最大化，把政府掌握的資源效用運用到最大化，把廣大群眾的創業精神調動到最大化。在實際行動過程中，雙方政府要引導、鼓勵各自在資金、人才、技術、管理、土地等方面的優勢資源，幫助五峰這樣的貧困地區發展“飛地經濟”，支持這些地區包括實施工業產品和旅游資源深度開發，助力貧困地區群眾脫貧致富和新農村建設，同時努力帶動對口幫扶五峰縣的枝江的經濟發展，實現五峰與枝江的“雙飛雙贏”。

（二）制定相關政策以便于管理

對于“飛地經濟”的發展而言，不可避免地要面對兩大問題：一方面是基于行政區域、管轄權限、領導體制而產生的利益博弈；另一方面是基于國家現行法律法規和政策規定而產生的改革障礙。圍繞發展“飛地經濟”創新體制機制，最根本的是要通過改革創新來突破行政區域“壁壘”和法規政策障礙。針對目前的管理現狀，五峰和枝江在具體實施“飛地經濟”的過程中應該共同研究制定相應的規范性文件，明確規定土地征收、利稅分配、數據統計、企業服務等問題，促進優勢資源輻射擴散和整個區域經濟的品質提升。同時，為避免各縣市區、園區之間的惡性競爭，杜絕重復建設現象，應由上級政府制定出臺“統一征地、統一規劃、統一開發、統一基礎建設、統一出讓地價、統一收益分配”的“飛地經濟”發展政策，便于園區的管理和建設。

（三）努力完善自我提高競爭力

五峰民族工業園在初步發展中的一個重要的瓶頸是配套設施不足，這就要求五峰與枝江政府要加大資金投入力度，科學制定園區發展規劃，加大配套設施和綜合服務區的建設。同時在宜昌市政府的帶領下，工業園要主動走出去加大招商引資的力度，可以重點以各大商會和招商推介會為契機，大力引進科技含量高、帶動能力強、稅收強度大、產業鏈接長的清潔環保型項目。再者要積極引進先進的市場化的管理體制，充分發揮市場機制的基礎調節作用，運用激勵性與制約性制度安排推進工業園區的經濟健康發展，從而充分調動投資方的積極性。通過加快基礎配套設施建設和完善招商投資的基礎條件，努力將五峰民族工業園建設成為產業布局合理、功能配套齊全、生態安全高效的民族工業新城。

五、結語

總之，湖北五峰土家族自治縣“飛地經濟”已有了不錯的發展，五峰創建的飛地經濟園區——五峰民族工業區為五峰經濟注入了新的血液，五峰擁有豐富的資源，應更加充分地利用這些資源，加大招商引資的力度。五峰政府也應該更加重視“飛地經濟”的發展，為其提供更多資金和政策上面的支持以實現五峰與枝江雙方優勢互補、聯動發展、互利共贏的格局。（作者單位：懷化學院 經濟學院）

基金項目： 2017年湖南省教育廳立項課題——《基于生態功能補償區的武陵山片區飛地經濟發展研究》（課題編號：17C1274）；懷化學院武陵山片區金融經濟研究所課題；懷化學院金融學重點學科、商貿經濟中心資助項目。