我國治理霧霾的財稅政策研究

張曉鋒

目前，我國的大氣污染狀況嚴峻，空氣質量令人擔憂。在前人對我國在治理霧霾領域財稅政策存在的問題進行總結、分析的基礎之上，政府可以通過財稅手段引導產業結構調整，加大治霾資金的投入，發揮各種財稅政策的協同效應，對于治理霧霾，減少空氣污染，應發揮更為重要的作用，可以起到更好的效果。

一、提出治霾經費的籌集方案

（一）政府治霾經費的籌集方案

目前的分稅制，呈現出中央財政收入占大頭、地方財政收入相對較少的財政收入格局，由此，中央財政經費充足，有能力在全國范圍內開展大規模的經濟建設、環境保護等投資;相對中央而言，地方財政收入有限，財力緊張;而根據中央與地方財權、事權的劃分原則，地方區域內的環境保護、防治污染、治理霧霾等工作的主體是地方政府，但地方政府卻缺乏足夠的財政資金去承擔此項責任。可以說，這是制度設計的缺陷給地方政府帶來在治理霧霾、環境保護工作方面的困局。

分稅制改革以來，經過20多年的發展，我國逐步形成了以增值稅和企業所得稅為主體即“雙主體”的稅收收入收入格局;多年來，增值稅和企業所得稅收入占每年稅收收入的50%左右，并且工業發達地區的企業又是我國增值稅和企業所得稅的主要繳納者，同時工業發達地區又是我國霧霾污染的重災區。根據上述中央與地方財權、事權的關系及我國目前的稅收收入格局，我們可以從財政收入制度上加以突破，提出如下的環境保護、治霾資金籌集方案：

一是由中央財政設立治理霧霾專項資金，向重霧霾災害的地方撥付一定數額的治霾經費，補償并增強地方政府治理霧霾、環境保護的資金能力。

具體而言，由財政部牽頭，從每年的財政收入中安排一定比例的資金設立治理霧霾專項資金，統籌全國各地的治霾需求。各地根據當地的霧霾污染程度、需要治理的力度等因素，向中央申請需要的資金額度。中央財政會統籌協調各地的申請，綜合考慮各地的治霾需求，撥付一定的治霾專項資金，增強地方政府的治霾能力;同時，中央應加強對治霾資金的跟蹤、監控，防止地方政府將該項資金挪作他用，重點提高治理霧霾專項資金的質量和效益。

二是中央進一步調整增值稅的入庫級次（即在中央和地方之間分配的比例），爭取變1：2（現為中央50%、地方50%）或更大力度的比例;適時調整企業所得稅的入庫級次，爭取變為1：1（現為中央60%、地方40%）或更大力度的比例，為霧霾重災區的地方政府提供資金支持。關于增值稅和企業所得稅收入的入庫級次問題，涉及到目前的分稅制財稅管理體制，更涉及到制度的頂層設計問題;目前的治理霧霾、防控污染的主體責任是地方政府，在分稅制財稅管理體制下，地方政府缺乏足夠的治霾資金，所以建議中央適時調整上述兩個稅種的入庫級次，增加地方政府的財政收入，為地方財政治理霧霾、防控污染提供財力保證。而地方政府增加的增值稅、企業所得稅收入，地方應加強跟蹤檢查，提高專項資金的使用效率，確保全部用于治理霧霾。

（二）企業治霾資金經費的籌集方案

在目前，我國大部分的霧霾污染都源于企業生產，所以企業在霧霾治理方面扮演著不可或缺的角色。市場經濟中，企業是獨立自主、自負盈虧的市場主體，基于經濟利益考慮，企業缺少治理污染、減少大氣污染物排放的意愿和能力，概括起來就是缺乏治霾資金。我們應該創新企業治霾資金的籌集機制，確保企業在治理霧霾工作上有足夠的資金。

在當前霧霾災害高發、頻發的狀況之下，政府會采取行政決定、命令關停一些高致霾、高能耗、高污染的企業，而這些企業在關停后又面臨股東利益關系、債權債務關系、職工再就業等問題;而這些企業又是典型的工業企業，是企業所得稅、增值稅的納稅大戶，鑒于此，政府可考慮退還其已繳納的一定比例的增值稅、企業所得稅，增強企業治理污染、減少大氣污染物排放的意愿和能力，幫助其解決善后問題。

對高致霾企業遵守相應法律法規以及政府強令減少顆粒污染物排放、治理污染的各項確實產生了治霾實際效果的技術開發、設備購置等投入，政府可以測算企業繳納的稅款，可采取即征即退方式返還給企業。對企業的治理霧霾等治污投資，政府可以比照外商投資企業的再投資退稅政策原理，對其再投資，可以給予部分或全部退還。總之，無論是采取即征即退給予返還，還是退還治霾再投資的方式，都可以強化企業治理霧霾的主體意識和責任，增強企業治理霧霾的意愿和能力。

二、創新稅收政策

前文所述，我國目前是以增值稅和企業所得稅為為主體即“雙主體”的稅收收入收入格局，致霾企業、行業又在繳納巨額的增值稅和企業所得稅。而全國統一的稅收立法權歸屬中央，稅收政策的調整是理論界的禁區，一直少有所突破，在此，我們大膽提出若干稅收政策創新之處，以有效治理霧霾。

（一）一次性扣除、加速折舊與加計扣除

一是擴大企業所得稅法第三十二條的適用范圍。高致霾企業購買的治理污染設備，一般規模較大、價值較高，治污效果也比較明顯，具有極強的正外部性的經濟特征，只要其減少煙塵、粉塵等污染物排放的效果明顯，可以允許單價低于一定數額（如1000萬元）的設備一次性計入成本費用予以稅前扣除或者其適用加速折舊的政策，可以為該類企業提供的資金支持，鼓勵企業在治理霧霾方面發揮更大的作用，從而有利于治理霧霾，促進大氣環境好轉。

二是建議對高致霾企業為防治污染的“三新”發生的研發費用，可適用企業所得稅法實施條例第九十五條，在除據實扣除之外，按照研發費用的100%或甚至更大的比例加計扣除，增加企業治理霧霾開展研發工作的積極性。現行的加計扣除比例是50%，此建議最大的看點在于“按照研發費用的100%甚至更大的比例加計扣除”，是對政策禁區的突破之處。

（二）稅收優惠

一是對使用清潔能源、低致霾的產業、項目和企業，可以適用企業所得稅法第二十五條，建議給予稅收優惠。企業所得稅法第二十五條，實質上是對稅法企業所得稅稅收優惠一章的概括性規定，具體內容體現在該章二十六條至三十六條的法律條款中了，如此一來，對使用清潔能源、低致霾的產業、項目和企業適用的優惠政策就變得更為廣泛了，可以適用減免稅、低稅率、小型微利企業、加計扣除、加速折舊、稅額抵免等優惠政策。

二是擴充對企業所得稅法第二十八條的解釋，對以較大代價轉向更清潔、進步、節能、高效的非致霾能源的企業，視同國家對待高新技術企業所采取的稅收優惠政策，可以適用減按15%甚至更低的稅率，并謀求進一步的優惠措施，例如可以適用環境保護企業的減免稅、加計扣除、稅額抵免的多種優惠方式。

（三）稅前扣除

擴充企業所得稅法第十八條的適用范圍及使用條件，對高致霾但治霾積極的企業，如其在當年發生虧損，允許其向以后五年甚至更長的時間結轉、抵免稅前利潤。此條建議最大的看點在于，對于高致霾但治霾積極的企業，其虧損結轉期限可以超過五年，參考其他政策規定，可以是十年甚至更長的時間，給該類企業吃下繼續治理霧霾的定心丸。

（四）專用設備政策

擴張對企業所得稅法第三十四條的解釋，為企業購置節能節水、環保等專用設備的價款可以按比當前更大的比例抵免其應納稅額。第一，突破《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄》這一采取正列舉方式對相應環保設備的限制，以及一經規定多年不變的局限，規定較為靈活的環保設備定性標準。可以考慮由市一級政府會同環保、財政、稅務等部門聯合成立審查機構，對那些企業購買并投入使用且確實產生著較明顯治理霧霾等效果的環保設備，一并適用抵資抵免政策;第二，可用于投資抵免的比例，可由現行法律的10%提升至20%甚至更高的比例;第三，如企業應納稅額五年內仍不足結轉抵免的，可以延長到十年甚至更長的時間。

三、進一步完善環境保護稅法

環境保護稅立法，涉及政治、經濟、生態環境等方方面面，難度比較大。在征求意見稿中，還存在著不少突出的問題，急需補充和完善，為環境保護稅的立法工作奠定良好的基礎。

（一）征稅范圍狹窄，需進一步擴充。目前的環境報稅征稅范圍未包含二氧化碳、森林、草原等自然資源，從長遠來看，應將上述對象都包含進去。

（二）關于稅額確定的問題。稅額的確定是環境保護稅法的重要內容，征求意見稿對稅額的計算有詳細、明確的規定，與原排污費的征收標準基本保持一致，但存在如下問題：

一是環境保護稅采用從量定額的征收方式，造成污染企業的稅負偏低，建議應適當提高環境保護稅的定額標準。二是環境保護稅采用從量征收的方式，不利于環境保護稅發揮應有的作用，建議借鑒土地增值稅的計征方式，采取超額累進稅率的方式解決此類問題。三是建議，環保部門應通過日常在線監測設施、現場檢查、比對監測及無人機航拍等方式強化監督管理，確保監測數據真實有效。

（三）關于授予地方適當的稅政管理權的問題。一是第四條第二款授權地方政府擁有稅額標準上浮的權力，但沒有對上浮的幅度做出限制，存在授權過大問題，建議將稅額標準上浮的空間限制在1倍以內。二是根據《立法法》規定的稅收法定原則，建議地方的稅收立法權應當由省級人大行使，而不是由政府來行使。

（四）未明確環保部門經費保障問題。

“費改稅”后，環保部門面臨經費不足的問題，建議采用硬性安排預算專項資金的方式，解決環保部門面臨經費不足的問題。

四、進一步完善稅收法制建設

就目前而言，全面落實稅收法定原則，進一步完善稅收法制建設，可以從以下三個方面展開：一是落實稅種法定原則。開征、停征一種稅必須由法律予以明確規定;二是落實稅收要素法定原則。稅收要素是全面落實稅收法定原則的核心內容。伴隨每個稅種的立法工作，稅收要素法定必須全面鋪開，為稅收關系全面展開提供法律依據。三是落實程序法定原則。此原則要求，在稅收關系中，實現征納雙方的權力義務關系必須經過法定的程序。

全面落實稅收法定原則，涉及立法、執法、司法和守法的全過程，不僅包括科學的稅收立法、嚴格的稅收執法、公正的稅收司法、全民的稅收守法等四個層面，還需要社會整體的參與和配合，可以說，全面落實稅收法定原則，任重而道遠。（作者單位：河北政法職業學院）