基于組織溝通視角的地方政府協(xié)同治理研究

陳欣

本文基于組織溝通視角，首先分別詮釋了組織溝通和地方政府協(xié)同治理;以京津冀霧霾污染協(xié)同治理為例，分析了地方政府協(xié)同治理的誘因、障礙及以溝通為起點的地方政府協(xié)同治理實踐;最后，提出了基于組織溝通的地方政府協(xié)同治理的策略選擇，應(yīng)該建立多元主體協(xié)同共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，并在此基礎(chǔ)上建立溝通交流機制和公平的利益分配（補償）機制，使京津冀三地在霧霾治理上達(dá)成同一目標(biāo)，充分發(fā)揮區(qū)域間政府協(xié)同治理作用。

近幾年來，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為人們?nèi)找骊P(guān)注的重點問題。就京津冀地區(qū)而言，霧霾污染問題可謂是困擾其地區(qū)發(fā)展的突出問題。霧霾污染問題具有外溢性和無界性，其負(fù)面危害十分明顯，霧霾污染的防治問題涉及到各相關(guān)主體的利益與發(fā)展，這使得各地方政府間的協(xié)同治理變得十分復(fù)雜。因此，需要加強地方政府間的對話和溝通，綜合平衡和安排，達(dá)成一致，以便共同目標(biāo)和利益的實現(xiàn)。

一、組織溝通與地方政府協(xié)同治理

在行政機關(guān)活動中，組織的溝通居于重要的地位。行政機關(guān)是一個多層級、多部門構(gòu)成復(fù)雜的組織。組織任務(wù)的執(zhí)行、組織決策的制定必須具備良好的溝通，行政機關(guān)和行政人員通過對信息的收集、處理和傳遞來了解組織內(nèi)部以及外部環(huán)境的變化情況，并據(jù)此來制定科學(xué)合理的政策，進而保證政策有效執(zhí)行。

隨著現(xiàn)代社會關(guān)系日益復(fù)雜化的發(fā)展，政府公共事務(wù)越來越呈現(xiàn)出明顯“區(qū)域性”特征，一個區(qū)域內(nèi)的多個地方政府共同面臨一個公共問題，這類問題的解決不能完全依賴于單個政府，要有效解決此類問題，建立區(qū)域地方政府協(xié)同治理機制十分關(guān)鍵。以區(qū)域環(huán)境治理為例，京津冀三區(qū)是我國霧霾污染較為嚴(yán)重的地區(qū)，三區(qū)政府各自霧霾治理的舉措和成效對其他政府存在著明顯的外部效應(yīng)。北京的霧霾問題要想得到有效解決，不僅要在北京市內(nèi)加大減排力度，控制霧霾污染源，天津、河北作為鄰避地區(qū)，空氣的流動性直接將二者的霧霾污染治理結(jié)果添附在北京的治理成果之上。所以京津冀霧霾污染協(xié)同治理機制的建立成為三區(qū)解決霧霾問題的最終選擇。

二、京津冀霧霾污染治理中的溝通與協(xié)作

（一）區(qū)域公共性問題：地方政府協(xié)同治理的誘因

區(qū)域公共問題的產(chǎn)生為政府間溝通協(xié)作提出了要求，傳統(tǒng)上“各自為政”的行政模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的需要，地方政府間緊密的利益聯(lián)系，要求各地方政府在任何時候都秉承一種大局意識，以區(qū)域整體利益出發(fā)，通過政府間相互溝通建立并完善區(qū)域協(xié)同治理機制，進而實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

從京津冀地區(qū)霧霾污染問題來看，2015年京津冀地區(qū)13個地級以上城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)比例在32.9%—82.3%之間，平均為52.4%，亦即平均超標(biāo)天數(shù)比例為47.6%，嚴(yán)峻形勢可見一斑。因為霧霾污染氣體和微顆粒物的流動性，它導(dǎo)致了城市間霧霾污染過程呈現(xiàn)出明顯的同步性和交叉性。北京、天津、河北相互接壤，污染源在一個地區(qū)的排放會對臨近區(qū)域產(chǎn)生明顯影響。單靠某一地方政府單獨采取減排治污措施，難以解決其與周邊城市的外源污染的排放和傳輸問題。

（二）利益關(guān)系碎片化：地方政府協(xié)同治理的障礙

公共性問題的產(chǎn)生為地方政府協(xié)同治理提出了要求，然而協(xié)同治理在實踐環(huán)節(jié)卻存在著諸多障礙，其中最根本的便是地方間利益關(guān)系碎片化。在京津冀三區(qū)，由于各地發(fā)展的差異化，霧霾污染治理成本和實際收益也存在差異。北京作為首都，其目標(biāo)是建設(shè)世界城市，其治理緊迫性要強于其他兩者。天津致力于發(fā)展濱海新區(qū)，打造北方經(jīng)濟中心。河北則處于相對弱勢地位，經(jīng)濟相對落后，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)企業(yè)的環(huán)保準(zhǔn)入門檻和退出機制與北京、天津存在差異，污染問題更為嚴(yán)重，治理成本較高，所以我們才會看到北京、天津主動發(fā)布霧霾污染防治管理辦法，而河北只是在中央和地方環(huán)保部門的壓力下推動霧霾污染防治工作。整合碎片化的地方利益關(guān)系，構(gòu)建區(qū)域利益關(guān)系共同體，這需要政府間建立以溝通為基礎(chǔ)的協(xié)同治理機制。

（三）以溝通為起點的京津冀霧霾污染協(xié)同治理實踐

京津冀是我國霧霾污染的重點區(qū)域，傳統(tǒng)依靠地方政府各自為政的治霾方式投入高、回報低，為有效緩解區(qū)域霧霾污染問題，在國家政策推動以及及京津冀三區(qū)政府的協(xié)商努力下，京津冀霧霾污染治理形成了良好的“京津冀模式”。

2015年，“京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機制”正式啟動，聯(lián)動機制建立了3項工作制度。在定期會商制度方面，領(lǐng)導(dǎo)小組每半年會商研究一次，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室每季度會商一次，會商根據(jù)環(huán)境監(jiān)察年度工作重點和階段性工作重點，由三省市輪流組織;在聯(lián)動執(zhí)法制度方面，三省市環(huán)保部門定期或不定期統(tǒng)一人員調(diào)配、統(tǒng)一執(zhí)法時間、統(tǒng)一執(zhí)法重點開展聯(lián)動執(zhí)法。此外，三地還建立了聯(lián)動執(zhí)法檢查制度，三地環(huán)保部門每年各牽頭1至2次聯(lián)動檢查行動，互相派遣執(zhí)法人員到對方轄區(qū)開展聯(lián)動檢查，交流執(zhí)法經(jīng)驗，提高執(zhí)法水平。

從京津冀霧霾污染協(xié)同治理的實踐可以發(fā)現(xiàn)，三區(qū)政府首先在霧霾污染治理問題上達(dá)成了共識，肯定霧霾治理的區(qū)域性特征。其次，通過協(xié)商確定一個一致同意的減排標(biāo)準(zhǔn)，《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》規(guī)定到2017年，北京、天津、河北細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度要在2012年基礎(chǔ)上下降25%左右，對鋼鐵、水泥等高耗能、高污染行業(yè)發(fā)展嚴(yán)格控制，要求到2017年鋼鐵產(chǎn)能削減6000萬噸、壓減粗鋼產(chǎn)能6726萬噸，標(biāo)準(zhǔn)的確立為后續(xù)減排行動的實施奠定了基礎(chǔ)。另外，京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機制的建立，則是在溝通的基礎(chǔ)上，將霧霾協(xié)同治理規(guī)范化、制度化，保障三區(qū)霧霾污染治理的有效性和可持續(xù)性。

三、基于組織溝通的地方政府協(xié)同治理策略選擇

（一）建立溝通渠道，提高地方政府協(xié)同治理能力

在地方政府協(xié)同治理的框架中，可以說溝通交流是地方政府間協(xié)同合作和治理的前提條件，而建立有效暢通的溝通渠道，則對地方政府間協(xié)同治理能力的提高大有裨益。

溝通渠道的建立應(yīng)該是及時的和有效的，就京津冀而言，其地理位置的靠近為相互之間的溝通交流提供了便利條件，可以增加面談頻率，加快信息傳遞速度，從而其信任的形成奠定扎實的基礎(chǔ)。除了傳統(tǒng)的面談、會議外，還要加強網(wǎng)絡(luò)信息平臺的構(gòu)建。例如，地方政府間可以充分利用云計算等現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)構(gòu)建信息共享機制，建立統(tǒng)一的信息平臺來實現(xiàn)信息的動態(tài)交互。同時，還可以通過電子郵件、網(wǎng)站信息發(fā)布、網(wǎng)絡(luò)視頻會議、政府官方微博和微信等實現(xiàn)信息的交流和溝通。

（二）加強信息共享，提升地方政府協(xié)同治理水平

許多地方政府間協(xié)同治理無法取得突破或者有效的進展，其關(guān)鍵在于信息資源共享機制的缺乏。要破解地方政府間協(xié)同治理的難題，提高其協(xié)同治理水平，就應(yīng)該加強互相信息的共享。要建立地方政府間協(xié)同治理的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，將地方政府間的信息共享工作上升到宏觀統(tǒng)籌的高度。例如，目前京津冀區(qū)域已成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組成立，該小組由北京、天津、河北、國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)境保護部、中國氣象局等單位組成。其次，建立地方政府間大數(shù)據(jù)工作機構(gòu)，負(fù)責(zé)地方政府間信息資源的規(guī)劃、統(tǒng)籌和管理工作，全面掌握信息資源分布情況，促進信息資源的開發(fā)利用。

（三）建立溝通反饋，保障地方政府協(xié)同治理成效

地方政府間信息溝通渠道和信息共享機制的建立，對于保障地方政府協(xié)同治理的成效方面而言，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因為信息溝通渠道和信息共享機制的建立只能保證信息資源的分享和交流，要在此基礎(chǔ)上形成一致意見，達(dá)成共同目標(biāo)還需要地方政府間反復(fù)的溝通和反饋，這不是一個一次性的一勞永逸的過程。

地方政府間要保障協(xié)同治理的有效推進和實現(xiàn)，還要加強相互間的溝通反饋，對溝通共享的信息進行有效的管理，對信息的動態(tài)變化做出迅速的反應(yīng)，并及時調(diào)整協(xié)同治理的方案，保障地方政府間協(xié)同治理的成效。地方政府間的協(xié)同治理應(yīng)重視并建立常態(tài)化、制度化的信息溝通反饋機制。首先，在完善信息共享網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立數(shù)據(jù)共享平臺的同時，要實時動態(tài)了解區(qū)域各地治理現(xiàn)狀并及時作出回應(yīng)，以便統(tǒng)一管理、合理配置;其次，定期召開地方政府協(xié)同治理的協(xié)商會議，加強區(qū)域間政府互相交流與信息共享，培養(yǎng)區(qū)域共識理念，促進合作共贏。（作者單位：武漢大學(xué)）