成都周邊地區(qū)土地規(guī)模化經(jīng)營中的農(nóng)民地權(quán)保護調(diào)查

吉媛 楊靜

我國農(nóng)民地權(quán)易受侵害長期惹人關注，土地權(quán)利模糊被公認為罪魁禍首。農(nóng)地權(quán)利“物權(quán)化”則被認為是解決這一難題的必由之路。然而成都實驗表明，確權(quán)頒證后，農(nóng)民的土地權(quán)利仍然有受到侵害的可能，農(nóng)地權(quán)利主體的自由意志仍然會讓位于政府推動的土地規(guī)模集中的政策意圖。因此政府主導的土地流轉(zhuǎn)可能是造成農(nóng)民地權(quán)被侵害的主要誘因。

一、 問題的提出

2003年，成都市正式?jīng)Q定實施“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略。自此，成都市開始了“城鄉(xiāng)一體化”的改革試驗（以下簡稱成都實驗）。雖然成都市的實驗是從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的整體視角出發(fā)的，但其改革的重點和難點必然是農(nóng)村土地制度，而農(nóng)村土地制度的改革也成為其他改革推進的抓手或前提。正如有學者評論那樣“成都實驗走出了一條既能滿足城市化用地需要又能相對有效防止征地沖突的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場化創(chuàng)新之路，其基本思路就是‘管住規(guī)劃，放開產(chǎn)權(quán)”。成都實驗之所以要“管住規(guī)劃”，是為了防止土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的異化現(xiàn)象，確保土地用途管制不被破壞。而“放開產(chǎn)權(quán)”的目的是為了構(gòu)建一個“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，為推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造前提條件。2013年成都基本完成了確權(quán)頒證的工作，農(nóng)村土地也的流轉(zhuǎn)也開始加速。那么，這一過程中農(nóng)民地權(quán)保護如何呢？本文的研究正是對這一問題的關注。

二、土地流轉(zhuǎn)中的“行政”色彩是農(nóng)民地權(quán)的潛在威脅

在成都實驗中，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模適度集中的重要手段，是成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的重要組成部分，因此土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在成都實驗中是通過目標責任制等管理手段納入了市、縣、鄉(xiāng)政府以致村組考核體系的。以2007年為例，成都市當年確定了了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)60萬畝的目標，共涉及226個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并將目標任務全部分解落實到村組，由專人負責，并實行目標考核。不難看出，成都市農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶有較強的“行政”色彩。根據(jù)張洪松（2010）的調(diào)查，雖然近年來成都市的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)面積持續(xù)增長，但僅有56.64%的農(nóng)戶傾向于流轉(zhuǎn)其土地。這就解釋了為什么成都市的土地流轉(zhuǎn)需要政府在背后推動，因為如果僅僅依靠市場的力量來進行土地流轉(zhuǎn)的化是不可能達成政府土地流轉(zhuǎn)目標計劃的。由此成都實驗中的土地流轉(zhuǎn)并非市場自發(fā)形成，即便農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)帶來資本、技術、企業(yè)家才能以及規(guī)模效益等要素的注入，但其收益仍然不足以激活市場的自發(fā)需求。這也反映出了成都試驗中土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動因主要還是政府的強力推進。這就必然使得土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)更多的服從于政府的需要，而土地承包經(jīng)營權(quán)人的意志則必然處于次要的位階。

三、從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的糾紛數(shù)據(jù)看農(nóng)民土地權(quán)利的保護

從另一個角度來看，按照政策的邏輯，成都的土地流轉(zhuǎn)是建立在確權(quán)頒證的基礎之上的。而確權(quán)頒證實際上是《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)地產(chǎn)權(quán)納入物權(quán)范疇的一個自然延伸。而《物權(quán)法》之所以要將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)納入物權(quán)的保護范疇，其目的之一就是為了對抗其他勢力對農(nóng)村土地權(quán)利的侵害，其中政府一直被認為是侵害農(nóng)民土地權(quán)利的主要勢力之一。而成都實驗的邏輯卻出現(xiàn)了令人尷尬的局面，即政府通過確權(quán)頒證確立農(nóng)民的土地權(quán)利之后，又通過行政手段大力推進了土地的流轉(zhuǎn)，雖然政府推行土地流轉(zhuǎn)的目標取向之一是為了增加農(nóng)民的土地收益，僅就這一點上來看，是可能獲得多數(shù)農(nóng)民支持的。但在如此大的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模之下，農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)而發(fā)生的糾紛并未明顯增加。根據(jù)張洪松（2010）的調(diào)查，在其調(diào)查的總樣本中堅決反對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶只有4.59%。而自2005年以來，成都市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積的平均增長速度為47%，僅2006年度和2007年度，成都市土地流轉(zhuǎn)面積凈增數(shù)就達到了38.4萬畝和81.87萬畝。而如果按照我國農(nóng)村戶均10畝地的水平來匡算，2006年度和2007年度成都市土地流轉(zhuǎn)凈增面積涉及農(nóng)戶約為3.8萬戶和8.2萬戶。涉及規(guī)模如此龐大農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)，所產(chǎn)生的土地流轉(zhuǎn)類糾紛在兩年間僅出現(xiàn)了7例，低于土地承包類糾紛和征地補償類糾紛。這從側(cè)面反映出，即使確權(quán)頒證后，政府行政手段加上村社自身的傳統(tǒng)權(quán)威體系仍然可以有效的運作。在這個意義上來看成都實驗中農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益的增加本質(zhì)上是在政府主導下的一種利益的輸送。雖然這種利益輸送對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及提高農(nóng)民收入而言具有無可爭辯的積極意義，但距離農(nóng)民土地權(quán)利的完全保護仍有距離。因為，雖然政府主導的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策目的與農(nóng)民利益的取向基本吻合，但如果一項涉及農(nóng)民勞動力再生產(chǎn)資源配置方式轉(zhuǎn)變的政策能符合99.9%的受眾的支持，顯然不太符合常理。而本文基于張洪松（2010）的調(diào)查數(shù)據(jù)所進行的匡算，在兩年、涉及近12萬戶農(nóng)村居民的土地流轉(zhuǎn)中所產(chǎn)生的土地流轉(zhuǎn)類糾紛僅為十二萬分之七。顯然，對成都試驗中土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所呈現(xiàn)出的這種整齊劃一的結(jié)果有必要保持謹慎的態(tài)度。

四、結(jié)論

成都市“確權(quán)頒證”、“還權(quán)賦能”等一系列改革措施的尷尬之處在于，改革的目的是為了破除農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊弊端進而解放農(nóng)民因地權(quán)保護不足而無法釋放的土地流轉(zhuǎn)需求，但在“確權(quán)頒證”改革后，仍然需要通過行政手段來推動土地的流轉(zhuǎn)，這在某種程度上又與農(nóng)民的土地權(quán)利產(chǎn)生了沖突?？梢?，土地權(quán)利清晰與否并非是制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要因素。成都實驗表明，農(nóng)民土地權(quán)利“物權(quán)化”并非是保護農(nóng)民權(quán)利的靈丹妙藥也非必要。（作者單位：1.中共四川省委省直機關黨校、2.中共四川省委省直機關黨校）

本文系中共四川省委省直機關黨校校級一般調(diào)研課題《成都周邊地區(qū)土地規(guī)?；?jīng)營中的農(nóng)民地權(quán)保護調(diào)查》的研究成果（課題編號：SCJD2018DY07）。