中美慈善事業行政管理制度的比較研究

張海峰

[摘? ? ? ? ? ?要]? 基于當前中國慈善事業發展中所存在的問題，以制度的二元性比較中美慈善制度的演化共生關系。通過深刻剖析中美慈善事業行政管理制度的三次互動演化，為中國慈善制度的構建路徑提供理論和方法參考，以建立“互助友愛”的和諧社會。

[關? ? 鍵? ?詞]? 慈善制度;行政管理;比較研究

[中圖分類號]? D632.9? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號]? 2096-0603（2019）04-0144-02

一、前言：中國慈善制度研究的必要性

2008年至今，“信任危機”成為中國慈善業的一大困境。而在學術界，我們需要面對這樣一個悖論：一方面是部分學者所宣揚的以“慈善”等志愿活動為基礎的和諧社會在中國大力發展;另一方面則是中國慈善業的“原地踏步”。從現實社會到學術界，慈善業的發展問題獲得越來越多的關注。因而，關于國內外慈善制度的比較和借鑒研究恰逢其時。

目前學術界關于“制度”解釋眾說紛紜，其中較為普遍的觀點認為制度是指同一社會共同體內的人們相互交往時共同遵守的辦事規程或行動準則，是實現某種功能和特定目標的社會組織乃至整個社會的一系列規范體系。制度的二元特性主要表現為非正式的內生性和正式的外生性，即內生性制度（internal institutions）和外生性制度（external institutions），慈善制度亦表現如此。

二、比較研究：中美慈善制度的演化共生

美國慈善業屬于安德森福利國家理論中的盎格魯-撒克遜（Anglo-Saxon model）模式，其起源及演變過程具有明顯的自由主義特征。此種模式，國家對公共福利的責任范圍較小，且主要針對窮人的生存底線，如提供一些臨時救助和食品券;大多數人依靠市場來獲得基于險費基礎上的醫療保險、失業保險等險種保障。面對社會的多元需求，國家和市場有著難以作為的領域，美國公民主張最大限度的個人自由和最低限度的國家干預，既反映了政府在解決社會問題上的有限作為，也反映了公民對政府的失望以及自己必須迅速行動起來的責任擔當。美國殖民時期和建國早期，以清教徒為主的美國人以各種自發的方式服務社區，被認為是美國慈善的萌芽。但那時的慈善活動僅限于個人行為，屬于自發狀態，亦不成體系與規模。隨著和諧社會的發展與財富的積累，人們渴望社會變革的思潮不斷涌動，一批具有務實精神且崇尚高效的社會精英開始從事慈善，建立了非營利的教育、文化和社會服務機構，并提出“科學捐助”的理念，全國性的公益業開始登上歷史舞臺。美國慈善業在自由主義的影響下得到了充分的醞釀，相關的管理制度不斷出臺，以規范美國慈善業的發展軌跡。

相較于美國，中國的慈善業在制度構建中出現了較長時期的斷層。回溯歷史，中國慈善業的萌芽產生于封建社會地主階級對窮人的施舍中，偶有官糧、官銀救濟，但缺乏正式的政府機構設置，亦沒有系統的管理制度。伴隨“西學東漸”，中國慈善業出現了民間組織，主要是由新興資產階級舉辦的慈善機構。這一時期，中國慈善業的發展受到西方，尤其是美國慈善業的影響較大，前者基本上照搬后者的管理模式。從外在層面，將美國慈善制度空降到當時的中國。但是又沒有相應的法律法規進行約束，從而使當時的中國慈善業成為政府官員貪污腐敗的盲區。兩者間的外在耦合關系呈現累進變化的現象，表現為“專橫—服從”的互動型分裂演化。從民間組織到官辦機構，中國慈善業在新興資產階級的影響下，在與美國慈善業的互動交流中處于“服從”地位。在活動組織上，基本模仿美國慈善業，尤其表現在知識分子和傳教士組織的慈善活動上。中華人民共和國成立后，根據當時中國政治、經濟的特殊形勢，領導者在全國范圍內推行“單位制”。單位制度源于根據地時期所形成的對“黨的革命隊伍”特殊的管理體制。單位制建立之初，具有很強的政治色彩，單位依靠政治動員和情感動員使主流意識形態和價值觀念不斷強化，從而彌補資源匱乏可能帶來的控制乏力，為單位人的行為做出了根本性的規定。單位制對中國慈善業的發展具有決定性影響。對勞動者個人來說，他們的吃穿住行，甚至子女教育、工作等都在“單位”范圍內。另外，單位還對其成員負有提供各種福利的義務。一定意義上，中國慈善業在這個時期蘊含于“單位制”中，單位為員工所提供的社會福利有著嚴格的限制和標準。或許在特殊情況下，這種“制度化”的慈善活動可能會被打破，但是犧牲的將是被邊緣化。如某一位單位員工遭遇變故，單位組織捐款。筆者在調查中發現雖然這種捐款形式是單位自發組織的，員工可以自愿捐款，但是在單位文化下，熟人之間如果拒絕捐款或捐款數額較少則這種行為常會被單位人鄙視。行為者將遭受排擠，以至無法立足。在此類形式下的捐款，其數額都有一定標準。一旦逾越標準，可能就會被劃歸為另類。單位組織對外捐款亦是如此。在這一階段，單位人會盡量掩飾個人特點，追求整齊劃一。這與美國慈善業所崇尚的自由主義與個人主義截然相反。此時的中國慈善業以中國紅十字會為中心，私人基金會較少，且缺乏相應的法律法規約束，成為一個“良心行業”。

而美國慈善業在其發展歷程中，不斷出臺法律法規健全管理制度。按照從英國法律衍生出的普通法對慈善組織的界定，慈善組織主要致力于扶貧、發展、教育、傳播宗教和其他公益目的。這個傳統深深地影響著美國與慈善組織有關的法律。但是在現代美國，上述傳統定義已經在很大程度上被稅法方面的定義所取代。1969年以來，聯邦稅法將慈善組織分為兩類，即公共慈善組織和私人基金會。與公共慈善組織相比，私人基金會要受到更多的法律制約，它除了要遵守有關慈善組織的所有法律條款外，還受到4940-4946技術性條款的約束。另外，私人基金會又分為運作型與非運作型基金會。前者必須將收入的85%用于慈善項目的實際運作中。另外，前者所享受的稅收待遇比后者更有利。美國慈善制度將慈善組織進行分類的做法已經得到越來越多的認可。隨著“單位制”解體，社會福利轉向“社會”。慈善組織在一定程度上開始接手部分福利的分配權。另外，“碎片化”的社會環境也需要更多的慈善組織參與到“愛心”奉獻中來，以重新整合社會共同體。而中國慈善組織的設置基本上借鑒了美國的做法，但是在法律法規的配套上仍然滯后。

三、美美與共：中國慈善制度建構思考

目前，有關慈善立法的層級仍然較低，還沒有形成完整的法律體系。通過調查，我們發現全國人大頒布的專門慈善法律至今只有三部，其他慈善法規則主要針對慈善業某一方面做出規定，沒有形成系統和完整的規章制度。在實際操作中，更是因為各部門間沒有形成統一長效的溝通機制，從而常會出現相互矛盾，無法實施的部門法規。另外，在中國慈善組織缺乏獨立性，善款使用受到影響，繼而又對其社會聲譽產生影響。通過以上論述，我們不難發現中國慈善業亟須調整方向，明確慈善概念及其定位，健全內外監督機制。一方面需要進一步完善法律法規，另一方面則需要鼓勵更多的機構、個人參與到第三方監督中，并繼續發揮社會媒體輿論監督作用。在中國慈善丑聞頻出的逆境中，健全慈善制度的呼聲越來越高。中美慈善制度的外在耦合關系在歷時性上共經歷三次互動轉向，但一方并沒有完全同化另一方。只是在制度建設上的借鑒，其內核依然保留了各自的文化特點，這就是所謂的“演化共生”。基于此，筆者使用了外在耦合的概念來描述中美慈善制度的演化關系。一方面揭示了二者在文化內核上的差異，另一方面告訴我們中美慈善制度在借鑒上不能忘卻適應性的探討。那么，我們如何看待二者既有的慈善文化以及對慈善制度的影響呢？這是內生性制度的要求，也是慈善制度借鑒在文化適應上的探索。

在新自由主義全球化的影響下，社會共同體的文化邊界處于互動交換中。位于邊界雙方的“自我”和“他者”在慈善活動的日常交流中發生了從“他者”到“自我”的互動轉向，建立內在耦合關系。通過慈善文化的內在交流，促進了中美慈善文化的內在耦合。以“仁愛、慈悲”為中心的中國慈善文化在慈善的日常生活中主要表現為自律性的內在道德品行修煉。這種慈善文化對個體的慈善意識養成缺乏外在的督促功能，更多的是要求個體自愿自發參與慈善活動。即使個體沒有參與慈善活動，這類慈善文化也不會對其有很強的反應。特別是在市場經濟下，社會道德文化水平沒有達到一定高度，這類慈善文化就會很難成為普遍性的社會慈善文化。但是中國慈善文化在自律性上的要求，顯然是對人們道德修養的更高要求。一旦養成，將促進“互助友好”社會關系的建立。

而以“博愛”為中心的美國慈善文化在慈善的日常生活中主要表現為他律性的道德約束。這類慈善文化在其發展過程中對制度規范有較高要求。人們在參與慈善中表現出對“愛”給予，以取得在宗教意義上的價值體現。雖然在文化特性上表現出他律性的約束，但是人們在慈善活動中無時不將“愛”表達在日常慈善行為上，存在從內到外又從外入內的道德文化轉向。這與中國慈善文化對個體的影響路徑截然相反。兩種慈善文化的演化共生，使中美慈善業在自由主義全球化的浪潮中，不但完善和豐富世界慈善業。二者間的交鋒，并不是一方消滅另一方，而是相伴共生。只有這樣，我們才能更好地解決中國慈善業二元悖論的問題，以促進其良性發展，構建“互助友愛”的和諧社會，從而實現多元文化共存，達成“美美與共”，以推進全球慈善業的可持續發展。

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編輯 尚思達