依法治國視域下公眾參與地方立法的實證研究

摘 要：深入推進科學立法、民主立法是完善中國特色社會主義法律體系的重要舉措。立法中的公眾參與是踐行科學立法和民主立法的重要實踐，是擴大公民有序參與國家治理的重要方面。

關鍵詞：依法治國;地方立法;公眾參與

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”深入推進科學立法、民主立法是完善中國特色社會主義法律體系的重要舉措。立法中的公眾參與是踐行科學立法和民主立法的重要實踐，是擴大公民有序參與國家治理的重要方面。《中華人民共和國立法法》（2015年修改，以下簡稱《立法法》）適應地方立法“擴容”的新形勢，賦予所有設區的市地方立法權。隨著我國依法治國方略的確立和實施，立法中的民主參與日益受到重視，“開門立法”的實踐活動廣泛開展。本文以設區的市地方立法實踐探索為視角，以制度構建為維度，擬提出完善公眾參與地方立法的制度途徑探索。

一、公眾參與地方立法的價值維度——中國特色社會主義民主

法律的正當性是現代法治理論的基本要素之一。而正當法律的產生前提和基礎必須是民主立法。現代民主國家的歷史演進和制度邏輯繪就了各自不同的法律誕生的路線圖，但是其都“殊途同歸”于民主立法。中國特色社會主義法治道路在歷史演進中所凝練的民主價值，集中體現為立法要為了人民、依靠人民。

中國特色社會主義法治的階段性特征決定了高度重視立法質量是完善中國特色社會主義法律體系的關鍵。推進科學立法、民主立法是提高立法質量的重要途徑。我國立法權體系結構和立法實踐決定了地方立法的“質量權重”。提高地方立法質量已然成為推進地方治理現代化、全面推進依法治國的重大現實課題。完成這個課題，價值維度是重要的“方向指引”，而相關范疇厘定是規范建構的“制度節點”。

“民主政治發展是否成功關鍵在于制度建設，包括制度設計和制度安排，而制度設計必須符合民主實踐的要求，更重要的是離不開民主思想的引導和確證。[1]“公眾參與是中國特色社會主義民主權力法治化的重要路徑。全面依法治國進程中，民主政治制度逐步開啟法治化建設，發揮立法引領改革作用的同時，更好地保障各項民主政治體制改革成果，進而通過法治不斷健全我國的民主政治。

地方立法的價值在于民主法治原則契合中國特色國家治理體系。地方立法的功能在于規范和調整地方特征明顯，且不由中央立法具體化調整的社會關系。地方立法的實效應該盡可能適合地區經濟社會發展實際，充分發揮地方法規的法治保障作用。故而，全面提高公眾參與地方立法的科學化、民主化水平，必須遵循和彰顯中國特色社會主義民主的理論原則和核心要義。

二、設區的市地方立法例的實證分析——以陜西省設區的市為例

立法過程，是社會不同利益全體訴求表達、博弈、妥協、并最終達成一致的過程，利益最大化的有效路徑就是擴大參與主體范圍。各設區的市人大常委會在立法準備階段、法案到法階段均能堅持科學立法、民主立法的法治理念，以陜西省XX市制定《地方立法條例》和××市第一個地方法規《××市禁止露天焚燒農作物秸稈條例》（以下簡稱《禁燒秸稈條例》）為例。

1.立法準備階段

XX市開門立法、廣集民智，通過媒體、網絡、發布公告等形式，面向社會廣泛收集到立法項目建議45條;籌備組建立法咨詢專家庫，制定并出臺了《XX市人大常委會立法咨詢專家庫管理辦法》。

2.法案到法階段

XX市組織召開座談會8場，座談會由市律師協會、常委會組成人員、市政府相關部門、法律專家學者、司法工作者等參加，與會者面對面征求對《XX市地方立法條例（草案）》的修改意見。后經人大常委會審議后，將條例草案審議稿印送各縣區人大常委會、市直各部門、400余名市人大代表征求意見，并通過人大網向社會公開征求意見。為人大代表參與立法提供方便，給市人大代表郵寄征求意見函，并在每封信函中附有回郵信封，方便代表提出意見。

《XX市地方立法條例》在修改過程中自始至終得到了社會各界人士的密切關注和熱情支持。在每次審議前，法規草案審議稿都要進行公開，聽取各方意見。市人大常委會積極回應社會各方面的建議和關切，對各方面的意見和建議進行了慎重研究吸納。有代表圍繞個別字詞如“應當”還是“可以”、甚至是標點符合的用法激烈討論。一次次的審議、一次次的修改，法規草案逐步完善、漸趨成熟。

3.公眾參與地方立法的知曉度不足、參與度偏冷問題凸顯

地方立法實證表明，比較地方政府決策“自上而下”的“單向主導”和“體制內循環”模式，體現出諸多相同或相類似的制度邏輯和實踐軌跡。公眾參與的范圍、方式缺少剛性規定，同時社會公眾整體對立法認知水平、參與能力參差不齊，現階段在各立法層級均呈現出知曉度和參與度冷熱不均的現象。剛剛啟動的設區的市仍然處于這樣的立法社會環境中。

總結其原因：第一，規范指向，即立法準備階段公眾參與尚未制度化、規范化。根據《立法法》及相關《地方立法條例》中，立法準備階段尚未納入法制化軌道，缺乏法律法規的剛性要求，立什么法以及法規草案的形成過程，主要限于“體制內”單位調研形成法規草案，起草部門通常會召開座談會聽取意見，但與會者多為相關管理部門，其中社會公眾參與仍然并非起草環節的法定程序。第二，立法習慣的路徑依賴比較明顯，前述《焚燒秸稈條例》立法準備階段，體現出明顯的公眾參與立法的“政府推進型“色彩，也從深層次反映出在立法起草階段的”精英決策理念“。這種觀念支配下的立法決策，公眾參與往往成為立法機關自由裁量的對象。

4.法案到法階段

法案到法階段，是指由法案提出直到法的公布這一系列正式的立法活動所構成的立法階段。本階段立法活動特征突出表現：以比較確定、規范的步驟、方法和程序，充分表達公眾利益訴求。一般而言，從法案到法階段包括提出法案、立法審議、表決法案和公布法案四個主要程序。在各地方立法程序規范中均有這一部分的內容，其制度規范水平和實際運行效果對地方法規的立法水平意義重大。

法案到法階段中，公眾參與集中規范于立法審議環節。從地方立法條例和實際運行情況看，在審議環節，社會公眾參與立法、表達利益的途徑較多參與也較為充分。《秸稈條例》在審議環節，地方人大常委會根據立法實際，組織召開了立法座談會，邀請人大代表、專家學者以及有關行政管理機關、基層執法單位等參加，并通過媒體向社會公布法規草案征求意見。從實踐效果看，基于問卷調研，社會公眾參與地方立法呈現出明顯的偏冷現象。

三、依法治國視域下推進公眾參與地方立法的制度路徑思考——以設區的市地方立法為基本場域

公眾參與是地方民主立法原則的社會基礎。要充分發揮中國特色社會主義民主法治的優勢，必須關注公眾參與地方立法的制度建設。美國政治學家亨廷頓：“所謂制度，是指穩定的、受到尊重的和不斷重現的行為模式，制度化是組織與程序獲得價值和穩定性地過程。[2]”

1.完善公眾參與地方立法的框架制度構建

現行法律規定中，公眾參與的法定形式有書面征求意見（對象為有關機關、組織和專家）和座談會、論證會、聽證會，以及公開草案征求意見，其他則是實踐中探索實施的非法定方式。

《立法法》和相關地方法規條例中，現有的對公眾參與形式的規定太簡單，需要針對立法參與程序中的片面性和隨意性進一步具體化，保障公民參與立法活動的有序。應該考慮修改《立法法》和地方制定的相關法規條例，將公眾參與立法的形式、程序作出剛性規范。

2.完善公眾參與地方立法的配套機制

立法程序框架制度實踐中發揮民主立法實效，必須激發和整合相關的配套機制。公眾立法參與立法程序密切相關，公眾立法參與必須在立法具體運行程序和配套機制中展開，參與才能有序、有效。從立法準備階段，比如立法規劃和計劃的編制，立法項目的最終確定，起草機關的選擇，再到立法的完善階段，包括法律的修改、廢止和法規備案審查，都應當有公眾的聲音。只有將相關配套制度全面、適時“嵌入”立法程序的各個具體階段和環節之中，其參與的深度和效果才能凸顯。因為立法各個階段的目的不同，鑒于不同參與形式在不同方面的優勢和劣勢，公眾立法參與形式的選擇也應根據立法各階段特點和各參與主體利益訴求差異作出調整，最終參照地方立法實際選擇相應配套制度將其依次設計。

（1）建立開放的地方法規立項機制

實踐中大量的立法例表明立項環節仍然容易忽視社會的公共立法需求，立法可能過多充當了“應急規范”的角色。甚至因為人大立法監督政府政府權力有限，規范更多表現為“管理社會公眾”的立法導向。基于此，提出以下建議：

將立項過程向社會進一步公開。征集立法項目不僅面向政府、人民團體以及黨委有關部門等“體制內”單位，而且面向社會公眾，全方位了解公眾對立法的需求，并盡可能多地將公眾立法需求列入立法議題。

建立常態化的立項建議征集處理渠道。拓寬公眾立項建議征集處理平臺和渠道，如在人大網站開通立項征集欄目等，讓公眾隨時根據自己的意愿提出相關設想，并落實設區的市人大內部接受處理公眾立項建議的工作人員崗位，將公眾隨時提出的立項建議定期向人大代表、常委會組成人員印發，將公眾立法建議作為立項的重要參考。

建立開放的立項篩選論證機制。目前立項論證關節，主要由人大常委會專門委員會、政府法制綜合機構研究的“閉門立項”。實踐中，可以考慮在立項論證環節聽取全體人大代表的意見，由全體人大代表代表全體市民對立項建議進行排序，從中選出公認最需要立法的項目。

（2）建立社會公眾、專家及社會組織參與地方法規起草的剛性制度規范

設區的市應建立重要法規由人大有關委員會組織、牽頭，多元主體參加的立法起草工作機制。這里的多元，強調的是政府部門之外多方主體對草案的參與。具體機制構建中，積極探索實踐委托第三方機制，進行某個法案或法案某個章節、某些制度的起草。

（3）完善法規草案公開征集意見機制

法律草案公開征集意見是法規草案已經起草結束進入立法審議程序中的制度，目前也是實踐最多、社會影響最廣的一個公眾參與渠道。為突出征求意見廣泛性和實效性，可以考慮：一是以草案公開為原則、不公開為例外，不包括因國家機密不得公開的草案;二是草案的公布時間應當適當延長時間，以便社會公眾有充分時間進行研究和發表意見;三是草案公開應當做到信息全面公開。除了公開草案文本，還應當附上起草說明和相關背景資料，內容包括立法背景、立法目的、立法動因、起草過程、論證情況、主要內容等;第四、全面梳理征集的意見。通過創新工作方法和技術手段，分類整理紛繁復雜的公眾意見，建立相應的案卷，盡可能做到全面準確;第五、完善意見反饋制度，此舉正是地方立法實踐中重視不夠的。征集意見之后，要及時向公眾說明公開征詢意見的情況，形成公眾意見征集之后的反饋機制，做到意見回復制度化、聽取和采納意見的說明制度化。

（4）完善和創新立法審議公開的工作機制

公開審議對提升地方立法質量具有積極促進作用。因為立法規范調整的社會關系一般社會關注度較高，所以客觀上需要不同利益群體觀點的相互博弈。可以考慮以多種方式公開立法審議過程。一是采取錄播常委會審議草案情況;二是進一步改革公民旁聽制度，擴大旁聽規模，簡化旁聽申請手續，并允許公民全程旁聽，包括常委會全體會議或旁聽分組審議會議。三是進一步適應網絡化特點，網絡征求意見時，在征求意見網頁中直接鏈接意見提交系統，進而激發公眾參與熱情。

注釋：

[1]董石桃.《西方民主政治的發展及其反思——基于制度史和思想史的宏觀考察》，《湖北社會科學》，2009年第8期

[2]美.塞繆爾.亨廷頓.《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，生活、讀書、新知三聯書店1989年版，第35頁

作者簡介：

韋付萍，女，陜西涇陽人，中共咸陽市委黨校法學副教授，研究方向依法行政與政府法治。