重點產業建設及產業扶貧資金使用管理情況的調研

摘 要：扶貧工作是黨中央的一項重要戰略部署，而產業扶貧是扶貧工作中的重要組成部分之一，更是脫貧的必由之路。如何進一步加強產業扶貧資金的投入使用和有效管理，確保資金真正扶到點上、根上，最大限度發揮產業扶貧資金效益，確實是一個值得深思的問題。產業扶貧是指以市場為導向，以經濟效益為中心，以產業發展為杠桿的扶貧開發過程，是促進貧困地區發展、增加貧困農戶收入的有效途徑。產業扶貧資金的投入使用則需以此為使用導向，瞄準貧困村和貧困戶，加大產業發展扶持力度，是實施產業扶貧攻堅，加快實現精準扶貧、精準脫貧目標的重要保障。本次調研圍繞農產品加工企業和品牌培育、扶貧資金使用管理、重振煙草產業等幾個方面，基本摸清了部分扶貧產業及資金使用管理等方面的情況。

關鍵詞：產業建設；扶貧資金；使用管理

一、關于煙草產業

旬陽縣自引進試種烤煙三十多年，煙草產業經歷了從無到有、由小到大、由弱到強的發展歷程。特別是近十年來，圍繞貫徹落實國家局“穩定規模、提升質量、增加效益”的工作重點，煙葉生產取得了一定成效。十年累計種植烤煙89.8萬畝、收購煙葉209.86萬擔、實現產值18.42億元、創稅5.54億元，煙草公司投資主要補貼和基礎設施建設資金6.64億元，成為我縣最成熟的農業主導產業，為財政增收、企業增效、農民致富和改善煙區生產生活條件發揮了積極作用。但2013年以來，受各種因素影響，烤煙產業出現下滑局面，種植面積、收購量、總產值均被商洛市洛南縣趕超，煙葉種植規模急劇萎縮，產品質量徘徊不前，產業優勢地位逐步下滑，面臨的內部突出問題。

1.問題

（1）自然災害頻繁發生，煙葉種植保險業務滯緩，煙農收入不穩定。盡管開展了煙葉種植保險業務，但由于受災面廣，災情疊加，承保部門受多方面因素限制，未能在有效的時間內勘驗定損，導致保險賠付不能及時兌付。后來因賠償金額巨大，超出承保方本級理賠權限，需提交其行業上級審批方可理賠。經多次銜接協調，目前仍未達成理賠意向。嚴重的自然災害給煙農發展烤煙帶來風險，許多煙農棄煙轉產，導致種植規模難以穩定。

（2）生產技術升級緩慢，煙葉可用性差。據統計，2016年全縣上等煙葉比例僅為24.48%。而隨著卷煙工商企業著力于中高端卷煙的發展，卷煙單箱結構年均提升1000元/箱以上，伴隨而來的是各工業企業對上等煙葉的需求持續增加，平均達到調撥總量的60%以上。由此直接導致，一方面，工業企業需要的上等煙葉無法滿足；另一方面，煙農許多低次等煙葉無法交售，引發社會矛盾。

（3）雜劣品種屢禁不止，煙葉質量下滑。由于雜劣品種煙葉耐加工性差，葉片薄，含梗率大，出片率低，可利用率低；內在質量差。品種良莠混雜，煙葉質量不穩定，導致煙廠不斷調減購進計劃。這不僅給旬陽煙葉聲譽和質量造成嚴重損害，而且也嚴重影響了煙農的經濟收入，更嚴重影響到煙區的持續發展。

（4）煙葉商品意識不強。在煙葉生產過程中，煙農的商品意識不強，加之企業在煙葉收購過程中，由于站點偏多，執行標準不一致，散煙二次分級不到位、不徹底，“三混”現象依然突出，嚴重影響了煙葉商品質量，引發交售矛盾，降低了均價水平。

（5）危機意識不強。目前，煙葉特產稅占全縣財政總收入的比例在逐年降低，由峰值時占全縣財政總收入的五分之一下降到2016年的十分之一。各種煙鎮煙葉稅分配比例也由縣對鎮4：6調整為5：5，縣本級分成比重仍然占比很大，加之當前迫在眉睫的脫貧攻堅具體任務下，造成全社會對旬陽烤煙產業建設關注度降低，沒有形成共識，沒有拿出有效措施推進旬陽烤煙產業迅速走出低谷。

2.建議

（1）唱響煙草產業在縣域經濟發展中的突出地位和作用，加強對煙草產業建設的領導，爭取煙草行業的產業政策。力爭用三到四年的時間，按照三步走的方針把全縣煙葉種植規模恢復到8萬畝，收購量穩定在18萬擔左右。2017年面對現實，把今年移栽到大田的煙葉種好、管好、收好，達到提質增效目標，為爭取來年種植計劃打下基礎；2018年在鞏固提高的基礎上強健煙草產業根本，吸引有意愿、懂技術的煙農歸隊種植煙葉，并徹底扭轉煙葉均質化水平低、工業可用性差的被動局面；從2019年開始，正面引導和優化煙農隊伍結構，吸收有條件、有文化、年輕有為的農民成為新型職業煙農，使種植面積恢復到8萬畝，收購量穩定在18萬擔左右。

（2）調整激勵政策。繼續從烤煙稅收中拿出一定比例資金，對烤煙種植大鎮、大村、大組、大戶進行重獎，提高鎮級煙稅分成比例，營造濃厚的產業發展氛圍。縣財政要從煙葉稅中提取資金，對種植規模20畝以上的職業煙農土地流轉進行補貼，對開展機耕、運輸環節進行燃油補貼，鼓勵煙農種煙積極性。扶貧部門要把重點扶貧項目向烤煙基地鎮、村傾斜，向家庭農場、職業煙農傾斜，并將煙農產前投入資金納入貼息貸款項目，支持煙葉產業發展。

（3）優化服務體系。協助做好生產技術普及、劣質品種杜絕工作；加強煙葉收購的組織協調，切實維護煙農利益；加大干部業務培養力度，確保每個種煙鎮領導班子中有1-2名熟悉煙草生產的干部。通過全方位的優化服務，增強重振煙草產業的內生力量。

二、關于農產品加工企業和品牌培育

全縣農產品加工戶2759家，注冊企業29家，其中規模以上農產品加工企業有16個，農產品加工業實現營業收入47億元，高峰期實現稅收8億多元，就業人數達到1萬多人，提供勞動者報酬近3億元，初步形成了以市場為導向，以資源為基礎、以龍頭企業為核心，以市場流通為依托的農產品加工產業化經營框架。

1.存在的主要問題

（1）基地分散規模小。目前，除煙草年種植面積在5至7萬畝左右徘徊外，其余農產品相對而言抗御市場風險、自然災害的能力脆弱；農產品加工企業生產過程也采用傳統手工工藝，方法簡單，機械化、產業化程度不高，半成品、成品無包裝或包裝過于簡易，缺乏分工協作，沒有專門組織機構，未能形成規模效應。

（2）加工企業實力弱。多數農產品以粗、初加工為主，精深加工少，產業鏈條短，產品單一，遍布城鄉的小加工企業90%以上都是以米糧油面加工“主食型”結構為主。同時，現有企業大多管理落后、創新不足、資金短缺、技術滯后、效益不穩，產品科技含量低，市場銷售渠道不寬，市場競爭力弱。

（3）品牌優勢未顯現。一是缺乏精品品牌。二是品牌宣傳的力度不夠。三是打入縣外市場的品牌有限。

（4）扶持引導力度不夠。縣上政策性扶持少而分散。農業發展專項資金、山林經濟發展、中小企業發展專項資金總量較小，而且分散管理，難以有效的整合，對產業發展激勵作用有限。企業資金相對短缺。

2.具體問題及建議

（1）把旬陽工業轉型升級的重點和方向放在農副產品加工上，發揮我縣資源優勢和龍頭企業帶動作用，通過專業的策劃研究，做大做強骨干產業，全面提升我縣農副產品加工業的核心競爭力。

（2）政府要著力幫助企業解困，實現企業的正常生產經營，高新區、經貿局要牽頭建立政府與企業的日常溝通協調機制，至少每月召開一次協調會，有針對性地協調解決加工企業生產經營中的具體困難和問題。

（3）政府在產業和企業培育中要主動作為，真心幫扶優質服務。重點要擔負起縣域特色品牌推介的主體責任，通過財政投入抓好品牌宣傳；協調解決大宗農副產品收購流動資金，搞活產銷流通；搶抓扶貧歷史機遇，整合扶貧資金，加大骨干產業基地建設及農產品加工企業扶持力度。

三、關于扶貧資金使用管理

1.通過檢查主要存在以下幾個方面的問題

（1）脫貧規劃項目前期工作不夠扎實。項目規劃部門與各鎮沒有很好地對接，有些項目規劃脫離實際，直接嚴重影響資金支付進度，加之，項目計劃市縣批復下達較遲，基層有效實施期較短，也是影響支出進度的主要因素。

（2）項目資金使用不夠精準。一是隨意變更項目計劃。各鎮不同程度都有重基礎設施建設輕產業發展，有將產業發展資金計劃項目調整到基礎設施建設的現象，也有村與村之間相互調劑的問題；二是產業發展資金發揮作用不夠明顯。少數鎮沒有嚴格按照貧困戶發展產業政策落實資金，將產業發展資金視同普惠政策實行“一卡通”補助發放。

（3）扶貧資金滯留問題較為嚴重。主要表現在兩個方面：一方面資金已經支出，由于會計資料不全未及時報賬占80%以上；另一方面賬面還有結余資金未支出，一部分屬于基礎設施建設的質保金，另一部分屬于產業發展資金尚未全額兌付。

（4）項目管理與資金管理工作銜接不夠。檢查發現，扶貧資金的項目管理都在鎮政府社會事務辦或者由扶貧專干管理，工作上與鎮財政審計所銜接不夠，項目管理與資金管理相脫節，很多項目建設情況財政部門不清，尚未形成合力。

2.建議

（1）建立扶貧資金監管機制。縣上成立財政扶貧專項資金管理指導組，具體研究制定全縣在脫貧攻堅期間規范統一、可操作的報賬程序。各鎮要成立以鎮長為組長的扶貧專項資金清理清查工作組。一是對未完工的工程建設項目，要督促加快建設力度，在規定的時間內按期完工。二是對以完工的工程建設項目，要及時整理報賬。三是逾期未完工、未報賬的項目，縣級項目主管部門、財政部門將結余資金全部收繳國庫，重新納入預算管理，重新安排建設項目。

（2）規范財政扶貧專項資金的管理。縣財政要及時下發資金文件，加快資金的撥付。各鎮要嚴格按照扶貧資金的使用規定，及時兌付資金。涉及產業扶貧兌現到戶資金，鎮扶貧辦、財政審計所要通過“一卡通”直接兌現到戶；涉及項目建設資金，依據相關資料（合同），及時將資金兌付到企業，加快工程建設的進度，確保脫貧攻堅各項工作任務按期完成。

（3）形成項目管理與資金管理合力。按照脫貧攻堅工作的要求，在保證工程建設的質量的前提下，各鎮要按進度、按計量、按成效，將項目建設資料邊完善、邊報賬。縣鎮兩級在資料完善的過程中，管項目要與管資金雙管齊下，防止資金與項目管理脫節。

（4）設立財政扶貧資金專戶。縣鎮兩級在脫貧攻堅期間設立財政扶貧資金專戶，建立專賬，各鎮明確專人管理。

作者簡介：

周明玲，女，中共旬陽縣委黨校講師