淺談我國當前PPP模式實踐過程中存在的問題及建議

朱紅麗

摘 要：隨著中共中央關于深化預算體制改革、制止地方政府違規融資及債務風險防控政策的要求，黨中央國務院提出了“堵后門、開前門”，規范地方政府債務，創新投融資體制的要求。我國早在八十年代首次引入PPP模式建設，至今已走過三十余年，從探索階段到新一輪的推廣階段，PPP模式在經歷低潮后再次掀開新的篇章。從2013年至今，我國的PPP模式已在市政基礎設施、交通、能源和環境等方面凸顯出了重要優勢，但是我國的“PPP模式”與國外的“PPP模式”既有著相似之處，也有著不同之處，原因在于國情和管理模式不一致。因此對于“ppp模式”在我國屬于一項新鮮事物，關于它從發起到合同履約的每一個環節，都是需要我們在實踐過程中摸索和探明的。本文通過對ppp模式項目的基本概念進行闡述，并總結出我國現階段PPP模式存在的一些問題，針對這些亟待解決的問題提出一些有建設性的建議，以期能夠幫助我國PPP模式的建設。

關鍵詞：PPP模式；問題及建議

一、PPP模式存在的一些問題

（1）政府公共部門方面

第一，缺乏法律層面的支撐。從國外PPP模式發展和實踐的經驗來看，PPP模式的有序運轉需要一個健全的社會發展環境來進行保障，但是目前我國的PPP模式在國家法律層面缺乏明確的制度支持，現行PPP相關政策與其他政策銜接不緊密，導致實踐操作中出現政策不相通，操作受阻的現象。由于PPP模式主要應用于公共基礎設施建設以及公益性項目，其本身特質決定了其“特殊的市場性”，因此PPP模式項目應該由政府方面牽頭，在完善合理的法律法規保障下，明確政府和私人部門的合作關系，明確界定雙方的責任和義務，在確保雙方利益不受損害的前提下，為公眾提供盡可能優質的公共服務。

第二，部門職責分工不明確。由于PPP模式中政府方主要起監管和引導作用，政府的監管部門眾多，存在職責分工不明確，出現問題相互推諉的現象。這樣不僅對私人部門的利益造成了嚴重的損害，還嚴重影響了PPP模式在我國的推廣和發展。

第三，政府方參與經營管理過多。PPP模式主要由政府牽頭與私人部門進行合作，但很多參與項目管理的政府工作人員缺乏應有的專業知識以及技能，官本位思想嚴重，在經營過程中過多的指手畫腳，可能會導致企業生產經營存在嚴重的決策失誤問題，導致項目公司運營艱難，社會資本利益很難保障。

第四，定價調價機制不完善。由于PPP模式項目所涉及到的公共設施建設以及服務領域具有非排他性、非競爭性和自然壟斷等特點，無法單純依靠市場制定合理的價格，需要由政府部門占據主導地位制定價格，很多政府部門的定價策略由于理論落后、信息不對成、風險分擔不公平等方面的問題使得項目運營期間政府的監管出現漏洞，不僅容易損害公共利益，同時也容易侵占私人部門的利益。

二、社會資本方面

第一，急需出臺PPP模式財務制度。項目公司在核算公司資產和投資時存在制度缺失。比如存量資產在移交前后的財務核算：移交前大多屬于政府所屬企業資產，按照企業會計準則計提折舊和攤銷，移交后，政府保留資產所有權，企業只擁有特許經營權，這樣就帶來稅務上固定資產稅費征繳的問題，是該原企業繳納，還是原企業的主管部門繳納，還是項目公司繳納？再如PPP模式中涉及新建項目土地權屬及出資的問題：如果PPP模式中所有與PPP項目有關的投資都計入項目總投資，那么取得用地的費用，項目公司是作為投資無形資產還是費用出資？地方稅務部門在征繳企業所得稅時是認定該出資為投資還是費用？

第二，政府保障力度弱，社會資本后期資金回收壓力大。PPP模式投資金額大、回收周期較長，對社會資本自身實力要求很高。目前我國的PPP模式主要有三種付費方式：政府付費、政府補助、公眾付費。目前開展的公共基礎設施和公益性PPP項目基本屬于前兩種，且在政府補助付費模式下，社會資本一般不直接對社會公眾收取費用，而是通過政府向公眾收取費用后，由政府向項目公司付費。因此前期社會資本方投入大量資金建設，后期貸款的還本付息和公司運營資金主要依靠收取政府補助獲得，如果政府方面政策保障不到位，企業回收資金困難，很可能出現資金鏈斷裂等企業危機。

第三，忽視市場平衡機制。在PPP模式中，政府需要的是企業提供優質高效的公共服務，推動社會事業發展；企業需要的是通過進入政府領域建設，發揮自身優勢，提供優質公共服務，獲取企業利潤。而很多政府部門過分強調企業的社會責任及義務而忽略了企業利益，嚴重違背了市場經濟體制下的市場規律，通過行政命令代替經濟合同，使社會資本不能夠依靠市場規律對項目做出決策。

三、對于PPP模式問題的一些建議

第一，完善我國PPP模式相關的法律法規。PPP模式的實質是由政府部門牽頭引入社會資本，通過合同來對項目進行投融資以及運營管理，因此PPP模式的有效運作需要一套完善的法律條文和政策，明確PPP項目各方利益參與者的權利和義務，明確各部門職責和權限，落實責任，讓PPP模式在法律的約束范圍內規范運作。

第二，制定標準化、精簡化的PPP項目審批程序。政府部門需要完成在PPP項目中的角色轉換，并制定標準化、精簡化的PPP項目審批程序，通過這些政府方面的積極推動，能夠有效推進我國PPP模式的推廣和發展進程。在這個過程中，政府部門應該積極參與到PPP模式項目的管理和周邊政策的制定中去，對相關管理制度進行合理的創新，以便能夠更加合理地發揮政府部門的監督、指導和領導作用。隨著政府部門的角色轉換完成，政府將成為PPP項目的組織者和促進者，為后續PPP項目的開發和運營提供有力保障。

第三，加快制定出臺PPP模式財務管理制度，完善PPP財務制度，與現行稅法等政策銜接，填補目前項目公司的財務核算空白。

參考文獻

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