以機制建設推動產業扶貧向產業鏈扶貧轉變

王東宏

以政府為主導，合作社（企業）為依托，貧困戶為主體的產業扶貧模式，將貧困戶的土地、勞動力和產業發展資金作為生產要素進行整合，為貧困戶參與產業扶貧創造了條件、提供了支持，形成了政府對貧困戶提供產業發展的“造血式”扶貧，一定程度上調動了貧困戶的積極性，強化了貧困戶的脫貧意愿。然而這種“造血式”扶貧是否具有持續的“造血”功能，貧困戶脫貧之路能否走得更遠？針對這些問題，筆者在參與黨校不同班次關于精準扶貧脫貧研討交流的同時，到青海東部山區一些典型貧困村進行了實地調研。

調研中我們發現：扶貧產業在對貧困戶的生產要素整合過程中，貧困戶所從事的主要是產業鏈低端的生產環節，產業鏈當中的倉儲、加工、流通、銷售、品牌經營等附加值較高的環節被“大戶”“企業”所“壟斷”，貧困戶所得收益微乎其微；同時，貧困戶很少參與到企業的經營管理中去，對企業經營風險和市場風險缺乏了解，這就造成了依托產業扶貧的貧困戶實際上游離于企業的經營管理之外，貧困戶在生產端面臨的風險（自然風險、技術風險和市場風險）很難得到有效轉嫁，處于一種“半脫嵌狀態”。當產業發展前景較好時，生產端“游離的散戶”議價能力相對較弱，無法與“大戶”或“合作社（企業）”進行討價還價，利潤在生產環節分配較少，貧困戶得到的實惠非常有限，扶貧資源被“鄉村精英”整合利用，產業收益被“精英俘獲”；當產業發展前景不好時，產業經營風險又大多由生產端的貧困戶所承擔，貧困戶本來就經濟基礎差、底子薄，根本沒有抵抗風險的能力，極易返貧。綜合來看，弱勢地位的貧困戶不能享受產業扶貧的好處，反而成為產業風險的承擔者，在產業扶貧中處于“風險不少擔、利益不沾邊”的弱勢地位，這與政府的產業扶貧政策初衷是相違背的。

由于貧困戶在產業中“半脫嵌狀態”和“風險不少擔、利益不沾邊”的弱勢地位，直接影響產業扶貧的可持續發展。因此，筆者認為可以從建立產業聯動機制、完善利益聯結機制和健全風險保障機制三大機制入手，助推產業扶貧向產業鏈扶貧轉變。

一、建立產業聯動機制。產業扶貧要可持續，一二三產業聯動發展是關鍵。為有效解決貧困戶的“半脫嵌狀態”，應建立產業聯動機制，推動一二三產業融合發展，做強做長農業產業鏈，形成“工農貿一體化、產供銷一條龍”的產業化經營體系。要將產業鏈布局與扶貧工作結合起來，有針對性地將貧困人口“嵌套”到扶貧產業發展鏈條體系中。從產業類型來看，主要有兩類，一類是以傳統的農林種養殖為基礎的產業帶動扶貧模式，另一種是以自然資源與人文資源為基礎的旅游產業扶貧模式。第一類是比較傳統的農林種養殖產業帶動扶貧模式，它強調貧困戶的參與性，能充分調動貧困戶的主觀能動性，這類扶貧的方式主要是通過農林作物的種植和養殖，與政府、企業、合作社等多方協作，形成有機的共同體。將農戶的初級產品納入供銷鏈中，實現農產品的產出銷售一體化，并對初級產品進行一定的粗加工、精加工，及其他增加產品附加值的方法，從而形成穩固的產業鏈，進而使農戶特別是貧困戶在農產品全產業鏈中獲得收益。第二類旅游產業扶貧是近幾年來發展比較迅速的產業扶貧模式。旅游產業扶貧是通過開發擁有獨特先天優勢資源地區的方式，建設旅游景區，吸引游客前來觀光旅游，進而輻射帶動一系列增收方式，如農家樂、特色農產品生產銷售、飲食消費、文化消費等。該模式的特點是充分發展利用當地的自然、人文資源，吸引游客前來旅游消費，帶動地區經濟發展，使貧困戶受益。

二、完善利益聯結機制。產業扶貧要保證產業發展與脫貧目標不脫節。為了使產業發展最大化地服務于脫貧，從經營主體與貧困戶利益聯結機制的設計上要實現創新。龍頭企業、專業合作社與貧困戶之間必須形成互利共贏的利益聯結機制，才能保證貧困地區產業扶貧的長效化。建立互利共贏利益聯結機制，關鍵要把共享理念貫穿到扶貧產業中，堅持長短結合，確保貧困人口精準受益。從短期看，要推廣訂單幫扶模式，鼓勵新型經營主體和有產業發展能力的貧困對象，共同開發特色產業，依法簽訂利益共享、風險共擔的合作協議，帶動貧困人口較快增加收入、減少返貧；從長期看，要創新貧困戶、村集體、企業多方受益機制，政府財政扶持資金可以一定比例落實到集體，村集體以資產入股企業，并與企業簽訂協議，確定各方分紅比例，建立合理收益分配方式。這樣貧困戶、集體、企業間就形成了穩定的利益聯結機制，既保護農民利益，又調動企業積極性，還可壯大村集體經濟。另外，還可以通過盤活貧困戶各類生產要素，推動貧困戶生產要素向全產業鏈布局，實現全產業鏈的利益分享，如貧困戶通過土地流轉獲得財產性收入，通過到企業打工獲得工資性收入，通過集體資產受益獲得股權分紅收益。

三、健全風險保障機制。農業屬于弱質產業，具有生產周期長、環境影響大、回報見效慢的特征。貧困戶屬于弱勢群體，“一年受災，三年難緩”。針對產業扶貧當中面臨的自然風險、技術風險和市場風險，地方政府要聯合合作社、企業、農技站、金融公司、保險公司建立以貧困戶利益為重心的風險保障機制。一是充分發揮農業保險的風險化解功能。從國家層面倡導發展農業保險入手，擴大政策性農業保險的覆蓋面，為貧困戶購買一定限額的保險，提供補貼補助。二是設立產業扶貧風險補償基金。基金主要由市縣兩級財政按一定比例出資，重點用于補償因不可控風險導致的經濟損失，對未參加農業保險或保險賠付不足的受損貧困農戶，可由基金給予一定補助。三是對貧困農戶實行最低價格保護政策。對扶貧產業涉及的主要農產品，各地可以保本為基準制定年度最低價格，當市場價跌破最低價時，由財政向貧困農戶提供價格補貼；也可通過適當的政策引導或優惠，讓扶貧企業將最低價條款寫入與農戶的訂單合同中，由企業執行農產品最低收購價格。四是針對貧困戶開展生產技術指導，加大技術扶貧力度，在精準扶持“措施到戶，資金到戶，項目到戶，效益到戶”的基礎上也要實現“技術到戶”。

（作者單位：省委黨校）