《“檢察建議”落地記》系列報道之二由柔至剛：做強檢察建議 凸顯監督效果
——專訪山東省人民檢察院檢察長陳勇

本社記者 祁彪

檢察建議，是檢察機關法律監督方式之一。通過發送檢察建議，檢察機關可以督促有關部門依法履職，為群眾排憂解難。一段時間以來，很多檢察機關不會用、用不好檢察建議，導致法律監督的效果受到影響。

那么，到底該怎樣增強檢察建議強制力？怎么落實最高檢關于將檢察建議“做成剛性、做到剛性”的要求？

為了解答這個問題，我們專訪了山東省人民檢察院檢察長陳勇，請他介紹山東檢察系統的先進經驗和創新理念。

記者：檢察建議，是檢察機關法律監督方式之一。我們注意到，山東檢察機關在落實“把檢察建議做成剛性、做到剛性”的過程中積極探索，山東基層檢察院還被邀請出席不久前最高檢召開的新聞發布會，請問你們做了哪些有益探索？取得了怎樣的實效？

陳勇：黨的十八屆四中全會決議提出，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。習近平總書記在決議說明中專門強調要“完善檢察建議工作機制”。最高檢檢察長張軍高度重視檢察建議的落地落實問題，提出要做成剛性、做到剛性。按照中央要求和最高檢部署，2018年以來，山東檢察機關在全面挖掘檢察建議工作價值，充分發揮檢察建議監督效果方面，進行了全新設計和試點驗證。

我們提出了“擔當監督、全面監督、精準監督、規范監督、共贏監督、合力監督”的山東檢察監督工作原則，切實把思想和行動統一到中央決策部署和最高檢工作安排上來。

為驗證理念的正確性和設計的合理性，我們確定由青島、東營兩個市級檢察院和淄博周村區檢察院、寧陽縣檢察院、鄒城市檢察院、費縣檢察院、日照嵐山區檢察院等五個縣級檢察院，全面制定各項配套意見和決定，進一步細化相關工作流程，創建專門化工作場所，嚴格按照案件化辦理模式，進行檢察建議規范化集中試點。各試點院在規定期限內圓滿完成了各項任務，形成了各具特色的亮點。

2018年7月，我們召開了全省檢察建議規范化工作研討會，與會的最高檢專職檢委萬春以及王敏遠、湯維建、劉榮軍等法學專家學者從理論基礎、立法規定、實踐總結和完善路徑等方面提出了很好的意見建議。9月份，我們召開全省檢察長研討班暨檢察建議規范化建設現場會，在全省全面推開檢察建議規范化工作，最高檢黨組成員、副檢察長童建明到會指導，給予高度評價。

在總結試點經驗和理論研究成果的基礎上，我們研究制定了《山東省檢察機關檢察建議工作實施細則（試行）》，在實現檢察建議案件化辦理方面創造了制度化的成果，為全省檢察機關規范化辦理檢察建議案件提供遵循和指引，形成了查得準確、寫得規范、發得有力、改得徹底的好機制、好模式。

在對檢察建議案件辦理流程進行創新完善后，我們開發建設了檢察建議管理系統，為按照新程序辦理檢察建議案件提供了網上平臺，實現了檢察建議案件網上網下同步辦理，為提高檢察建議案件的辦理質量和效率插上了信息化的金翅膀。

從實踐結果來看，我們在檢察建議工作方面進行的探索和努力取得了良好回報。去年，山東省檢察機關發出各類檢察建議11197份，到期回復率100%、采納率98.2%，有效推動了傳統上檢察建議運用不充分、制作不規范、效果不明顯等問題的解決，切實把“柔性”的檢察建議監督方式做成了剛性、做到了剛性。

>>最高檢副檢察長童建明調研指導山東檢察建議規范化試點工作 山東省檢察院供圖

比如，山東檢察機關在掃黑除惡專項斗爭中，堅持雙贏多贏共贏理念，立足本職強化監督效能。辦案中，我們注重積極發揮檢察監督作用，努力實現“三個防止”，即防止放縱打擊、影響打擊力度；防止疏于監管、導致黑惡勢力蔓延；防止怠于補建、滋生新的黑惡勢力。2018年，山東省檢察機關共監督立案涉黑涉惡犯罪案件17件38人，糾正漏捕漏訴439人，書面糾正偵查活動違法54件，提出檢察建議453份。聚焦綜合治理、基層組織建設，省檢察院與國土、住建、交通、銀監等重點行業主管部門建立聯動機制4項，召開與金融行業主管部門聯席會議，組織開展“履行憲法職責，共建法治山東”檢察建議公開送達活動，促進綜合整治、固本強基。

記者：據了解，去年山東省檢察院還出臺了《檢察建議工作實施細則（試行）》，這被視作全國檢察機關首家推出的檢察建議規范化操作標準。這一制度有何特點和現實意義？

陳勇：2018年9月，我們制定了《檢察建議工作實施細則（試行）》以及配套工作文書，下發全省檢察機關貫徹執行。這份細則，來源于憲法、法律和法規的精神與規定，貫徹了最高檢黨組關于全面強化法律監督的指示要求，經過了基層實踐探索的積累和總結，在全國是首創的、系統的、全面的、可操作性工作規則，發布以來反映良好。它的特色主要體現在以下幾個方面：

一是全面實現了監督事項案件化辦理新理念。在監督中辦案、在辦案中監督的含義之一，就是用辦案的標準和要求來進行監督，“細則”對監督原則、范圍、程序、方法和保障等全面進行了規范，可以從根本上避免以往存在的濫發無序、散亂無力等問題。

二是對監督范圍進行了合理限定。監督的效果和權威，在于實效和影響，要力戒監督泛化、庸俗化。所以，我們沒有把所有不當的訴訟和執法行為都列入檢察建議監督內容，只對因故意或重大過失造成較重后果、可以監督糾正、符合“三個效果”的違法個案以及一些類案，才列入發出檢察建議書的糾正范圍，進行立案辦理。

三是有效實現了精準監督。在案件化確保規范的同時，我們在具體處理上還體現了繁簡分流的原則，把大量的監督事項通過口頭糾正和發出檢察官告知函進行分流，集中力量，緊緊抓住黨委政府關心、人民群眾關注、社會影響大、具有典型示范的案件，確保辦一案成一案，辦一案教育一片、影響一方。特別是檢察官告知函，在不突破現有法律規定的前提下，我們獨創了這個監督工具，它不僅對原有的口頭糾正進行了書面化，而且通過證據化、文書化實現了規范化、多效化，實現了繁簡分流理念，有效確保了案件化的真正實現，維護了監督的嚴肅性和精準性。

>>全國人大代表視察山東檢察工作 山東省檢察院供圖

四是探索規范了調查取證措施。現有的檢察建議監督辦案的調查措施比較凌亂、不成體系。我們經過認真研究，將檢察機關可以采取的8種措施，集中統一到了一起，進行了適當補充和調整，既方便檢察官開展工作，也保證了調查質量，對后續的整改工作也非常有利。

五是多方保證檢察建議書的制作質量。在明確檢察建議監督行為模式的基礎上，我們對檢察建議書的撰寫進行了指引，讓大家在知道怎么做的基礎上，明白怎么表達。比如，我們提出，檢察建議書與司法類文書不同，監督類的檢察建議書是指向性的、糾正性的，既要有剛性權威，督促對方整改落實，還要有溫度，讓對方樂于接受，主動去改。為了讓辦案人員有所參照，我們對各種檢察業務需要用到的文書模本進行了創新設計和系統整理。

六是創設了檢察建議的公開送達模式。這是試點實踐中一個非常有特色而且行之有效的做法。這種方式下，通過公開示證說理和公開送達簽收以及第三方強力介入，把檢察建議的監督力提升到了新高度。這種倒逼機制，借助公眾監督的力量，督促被建議單位整改糾正的同時，對我們自身的工作素能，也提出了新的更高的要求。

七是全面開展了專門化的場所建設。我們的公開送達檢察建議場所在全國來看，也是一個全新的探索嘗試，通過這些相對統一和固定的場所，配合、保障了檢察建議進行案件化辦理，增強了檢察建議送達文書環節的儀式感、嚴肅性和說理性，為檢察建議實現監督目的奠定了基礎。

八是創新了跟進監督、合力監督的方法措施。就是在統一思想、達成共識基礎上，瞄準共同的目標，實現檢察監督與人大監督、紀檢監察監督、社會輿論監督等各方力量的貫通融合，一步接一步，一環扣一環，保證監督目的得以實現。這些探索與實踐，為最高檢出臺相關規定提供了參考。2019年2月最高檢《人民檢察院檢察建議工作規定》已經頒布施行，2019年3月我們也據此對《檢察建議工作實施細則（試行）》作出相應修改，確保最高檢的監督原則和工作要求在我省得到不折不扣的貫徹和落實。

記者：此前，最高檢曾向教育部發出首封檢察建議，針對預防性侵害幼兒園兒童和中小學學生違法犯罪的發生提出建議。在您看來，檢察建議和法治副校長等“軟舉措”如何才能更好地發揮約束力？

陳勇：檢察機關未成年人檢察工作的職能范圍，一方面是司法辦案，依法辦理涉及未成年人的案件；另一方面是立足辦案搞好法律監督，做好社會綜合治理、犯罪預防等工作。最高檢向教育部發出了首封檢察建議后，全國檢察機關迅速行動。我向省政府副省長于杰專送了檢察建議，同時我們也向山東省教育廳制發了檢察建議，得到了省政府領導和省教育廳的充分肯定，取得了很好效果。

2018年，最高檢檢察長張軍受聘北京市第二中學法治副校長，給全國檢察機關作出了表率，這充分說明最高檢黨組和張軍檢察長對未成年人檢察工作的高度重視。今年2月25日，我受聘并擔任山東省實驗中學法治副校長，并為同學們上了法治課，取得良好效果。截至目前，山東省、市、縣（區）三級檢察院檢察長已全部受聘兼任轄區內中小學的法治副校長，這在全國是走在前列的。

檢察建議和法治副校長等“軟舉措”，要想發揮“硬效果”，一是問題要找“準”，深挖問題癥結，有的放矢，讓被監督者心悅誠服。二是措施要定“實”，提出的建議和措施實事求是，符合實際，能夠有效解決問題。三是有“韌性”，提出建議后一抓到底，如果被監督者置之不理，就通過公益訴訟、向上級或紀檢部門反映等措施，促使對方改正。四是堅持雙贏多贏共贏。監督與被監督不是我高你低、我對你錯的零和博弈。監督者不能“高人一等”，而要“技高一籌”。在保護未成年人健康成長問題上，檢察機關與相關被監督單位的目標是一致的，必須在黨委統一領導下，積極與相關部門溝通，努力達成共識、形成合力。

山東省檢察系統關于檢察建議的有益嘗試和探索，在取得良好效果的同時，也形成了一種可供借鑒的經驗，為整個檢察建議制度的改革和發展提供了參考。