試論開發區建設中的土地集約利用

王萌

（中國國土勘測規劃院，北京100000）

1 引言

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決定性階段，隨著我國經濟發展步入新常態，經濟增長換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”，自然資源供需矛盾依然較大，形勢嚴峻復雜，堅持和完善最嚴格的節約用地制度，全面提升自然資源對新常態下經濟社會發展的支撐保障能力，成為自然資源管理的重中之重。

對于我國經濟發展，尤其是對外開放發展來說，開發區發揮著重要作用，其是區域產業發展的有效方式。為了減少土地的閑置與浪費，提高土地的利用率，在對開發區進行建設時，應體現出土地利用的集約效應，便于實現區域經濟和環境的可持續發展。我國自2008 年起，對全國開發區土地節約集約利用狀況進行調查和評價，目前已經完成7 個輪次的全國開發區土地集約利用評價工作。

2 開發區土地集約利用理論基礎

在目前我國空間規劃體系下，作為城市土地的功能區塊，開發區土地集約利用與城市土地集約利用有著密切的關系。

2.1 城市土地集約利用

最先出現土地集約利用概念的是地租理論，在該理論中，土地集約利用主要針對的是農業用地，該理論強調在有限的土地上集中投入大量的生產力，并利用一定的科學技術和方法盡可能提高經濟收益[1]。

城市土地集約利用概念是在地租理論的基礎上衍生出來的。由于各個國家的建設強度主要集中在城市建設上，因此有很多學者對城市土地集約利用開展了研究。目前，建設用地集約利用是指在符合有關法規、政策、規劃的前提下，通過降低建設用地消耗、增加對土地的投入，不斷提高土地的利用效率和經濟效益的一種開發經營模式。對城市建設用地節約集約利用開展評價就是對城市建設用地利用狀況進行調查、分析，評價建設用地節約集約利用程度水平，測算集約利用潛力，提出促進建設用地節約集約利用對策建議的過程。

2.2 開發區土地集約利用

近年來，我國強調走可持續發展道路，這就意味著在對開發區土地進行集約利用時，應秉持可持續發展原則[2]，對開發區的土地結構以及空間分布等進行合理規劃與協調，以使其達到與自然環境、社會經濟的和諧發展，使利益最大化。單個開發區土地集約利用評價是對開發區土地利用狀況進行調查、分析，評價土地集約利用程度，測算土地集約利用潛力，制定針對性挖潛提升對策措施的過程。

目前在開發區土地集約利用評價體系中，將開發區分為工業主導型開發區和產城融合型開發區，詳見表1。

表1 工業主導型開發區和產城融合型開發區界定標準

但是有一點需要特別強調的是，對開發區的土地進行集約利用并不代表要限制該地區的發展規模，也不是在現有的土地范圍內無節制地增加建筑物數量，這樣既不符合城市的發展規律，又不利于城市整體的經濟建設，甚至在一定程度上還會影響該地區的生態平衡，進而導致該地區無法得到持續發展。對其進行集約利用指的是達到最佳集約度，而不是達到對土地利用的最大強度。

3 開發區土地集約利用的意義

近幾年，各地加大了對開發區的建設力度，但是在省級以下的開發區建設中，很多單位并沒有進行科學、合理的規劃，導致大面積的土地被閑置，造成土地資源的浪費。因此，加強開發區土地集約利用顯得非常重要，其具體意義主要體現在：第一，由于開發區可利用的土地是有限的，因此對其進行集約利用是客觀需要；第二，開發區土地進行集約利用能夠有效改變該地區的經濟增長方式[3]，有利于促進該地區的經濟發展；第三，實行土地集約利用可以有效減少土地資源浪費現象，有利于實現經濟、環境的統一發展，進而推動我國社會的可持續發展。

4 上海金橋經濟技術開發區建設的土地集約利用

隨著城市和開發區的發展，很多工業主導型開發區逐漸向產城融合型開發區轉變，特別是在東部發達地區及大中型城市。

4.1 上海金橋經濟技術開發區基本情況

上海金橋經濟技術開發區于2001 年9 月經國務院批準成立，批準面積2738 公頃。開發區位于上海浦東新區中部，西連陸家嘴金融貿易區，北靠外高橋保稅區，南接張江高科技園區。主要發展汽車及零部件產業、信息通信產業（ICT 產業）、新能源產業和航空配套產業（含航空物流）四大戰略產業。

隨著城市化進程的不斷加快，上海市金橋區的居民結構逐漸發生了變化，外來人口逐漸增多，并且在該地區就業的人員，高學歷的職工所占比例日益增大，開發區中年輕人正成為地區發展的主要力量。社會生產方式決定社會供給，人群的生活方式決定了需求。隨著上海市產業結構的調整，第三產業從業人員逐漸增加，就業結構和產業用地結構也隨之變化。

4.2 金橋開發區建設中的土地集約利用

自1999 年開始，上海金橋區就開始了大規模的開發，迄今為止，剩余可開發的土地已經不到1 平方公里，該地區的土地資源非常緊缺。這就要求開發商必須科學、縝密考慮如何利用小面積的土地獲取更大的經濟效益和環境效益。雖然在前幾年政府對部分破舊廠房進行了改造，但是這樣的舉措并不能從根本上改變金橋區的產業結構，也沒有實現土地的高效利用。如果能夠實現將有限的空間模塊化、可持續根據不同的主題在不同時期進行相應的變換、多功能性利用同一處空間，打造一種“復合空間”，將會給金橋開發區未來發展帶來一場革命性的變革。同時鼓勵園區企業在建設時注重科學合理布局，采用先進節地技術，進一步節約集約用地。

在上海區域內，未來交通將更加便利，這意味著金橋區的產業結構將更加多元化，未來在這里還會有更多的居民以及公司、商人等。這就意味著必須對當前的工業用地進行改造，使之成為商業用地，提高土地利用率的同時帶動該地區的經濟發展。涉及高產能的工業用地，開發商應盡可能保留，使其帶動周邊產業向著更好、更健康的方向發展。另外，上海金橋開發區還存在部分企業，其在生產過程中排放的廢棄物對環境會造成嚴重破壞，對于這種企業，應要求其進行轉型，對其進行升級改造。如果企業不予配合，應責令其停止生產。

4.3 開發區建設土地集約利用的展望

作為開發區的建設者，應重新審視何謂“產業園區”，深入細致地研究新產業，有目的、有方向同時開放包容且具靈活性的招商引資。通常新興產業園都具有多樣化的特點，并且其發展具有很大的不確定性，因此在對其進行開發前應預先了解這些產業的特點，并制定合適的招商計劃，有目標地進行招商選擇。由于社會經濟在不斷發展，商業市場也在不斷變化，因此在進行招商時還可以通過企業間合作共建的模式進行合作，以實現各個企業的共同發展。

5 結語

綜上所述，伴隨著城市化建設的不斷深入，開發區可利用的土地正在逐漸減少，在有限的土地上，通過一定的技術手段和管理模式實現最大的綜合效益成為開發區管理部門考慮的重要問題，而對土地進行集約化利用是實現這一目標的首要選擇，其能夠有效促進區域經濟建設、生態環境的協調發展。