湖南省社會信用建設的基本成效、現狀問題與發(fā)展路徑研究

彭 澎

(湖南省委黨校，湖南 長沙 410006)

自中央部署加快社會信用體系建設特別是國務院發(fā)布《社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014—2020)》并印發(fā)《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快社會誠信建設的指導意見》以來，湖南省出臺了《湖南省社會信用體系建設規(guī)劃(2015—2020)》，要求到2020年建立符合國際慣例、國內領先、體現湖南特色、法制健全、監(jiān)管有力、分工明確、競爭有序、運行安全、功能齊全、服務高效的社會信用體系框架和運行機制，并將建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快社會信用體系建設作為信用體系建設的關鍵制度和核心機制大力推進。為準確了解和掌握我省社會信用建設的進展及其成效，筆者在全面領會中央和省委省政府有關文件精神的基礎上，對照要求，認真研讀文件內容并開展調查。同時，就改革推進情況及其成效，對全省270名領導干部進行問卷調查，就群眾獲得感等問題通過微信對500余名群眾進行問卷調查，并走訪了相關單位并進行座談，實地察看了湖南省個人信用信息數據庫、企業(yè)信用信息基礎數據庫和人口基礎信息數據庫的使用情況，掌握了豐富的調查數據和一手材料。湖南省推進社會信用建設以來，在制度建設、組織領導、推進措施、保障機制等方面取得了明顯成效，但也存在頂層設計不夠科學、協調推進不夠有力、基層落實不夠到位、群眾滿意度和獲得感不夠高等問題，在繼續(xù)推進我省社會信用建設中應予以重視并加以解決。

一、湖南省社會信用建設的基本情況

(1)注重頂層設計，出臺了系列信用聯合獎懲的規(guī)章制度。湖南省于2017年3月出臺了《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的實施意見》(以下稱《實施意見》)。《實施意見》對湖南省守信聯合激勵和失信聯合懲戒的總體要求、重點任務和保障措施等進行了系統規(guī)范，并對各項任務的責任單位予以了明確確定，確立了到2017年底初步建立覆蓋全省企業(yè)、社會組織、機關事業(yè)單位的社會信用體系框架和運行機制，基本建成比較完善的信用信息記錄、整合和應用機制，為信用聯合獎懲打下堅實基礎等近期工作目標，以及到2020年底，守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制全面有效運行、全社會守信踐諾意識顯著增強，以信用為核心的社會治理監(jiān)管機制基本建立的最終目標，為全省信用聯合獎懲機制的形成提供了法律依據和制度性保障?！胺磳窒抻诩兇獾慕洕蛩氐难芯?，主張應聯系所有的非經濟因素(政治結構、制度和態(tài)度等)來對社會經濟問題進行研究和分析，尤其強調法律因素的特殊作用?！盵1]同時，我省先后制定出臺了《湖南省誠信示范企業(yè)創(chuàng)建實施意見(暫行)》《湖南省企業(yè)失信行為聯合懲戒暫行辦法》《關于對重大稅收違法案件當事人實施聯合懲戒措施的合作備忘錄》《湖南省“構建誠信、懲戒失信”合作備忘錄》《關于對違法失信上市公司相關責任主體實施聯合懲戒的合作備忘錄》《湖南省加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設的實施意見》《湖南省在行政管理事項中使用信用記錄和信用報告等信用產品的實施方案》等36個相關制度和文件，并在節(jié)能監(jiān)察、交通運輸、環(huán)境保護、交通管理等領域出臺了專項細則，從制度層面初步構建起“一處失信，處處受限”的信用獎懲聯動規(guī)范體系，“從經濟學或財富的最大限度化角度來看，法律的基礎功能就是改變刺激”。[2]

(2)強化工作職責，明確了信用體系建設領導機構和相關部門工作職責。湖南省不斷強化省政府及有關部門改革政策“第一解讀人和責任人”職責，成立了由常務副省長擔任組長的省社會信用體系建設領導小組，出臺了《湖南省社會信用體系建設領導小組工作制度》，對領導小組的主要職能、工作規(guī)則、工作機構和職責、工作要求進行了全面規(guī)范；確定了61家社會信用體系建設領導小組成員單位，明確了成員單位的職責權限；確定了省發(fā)改委和人民銀行長沙市中心支行作為牽頭單位的主要職責；建立了領導小組成員、報送單位聯絡員、平臺技術負責人、市州信用辦負責同志等多層級定期會商制度；部分行業(yè)或重點領域信用體系建設領導機構也相繼成立，縱橫聯動、分工明確、協調高效的組織領導體系初步建立。

(3)堅持獎懲結合，完善了褒揚誠信懲戒失信的行為機制。“市場的活力有賴于建立起保護法律權力的環(huán)境，而這種法制環(huán)境在發(fā)達國家往往被視為天經地義、理所當然?！盵3]湖南省堅持將守信褒揚激勵和失信約束懲戒結合起來，廣泛采用行政性獎懲、市場性獎懲、社會性獎懲和司法性獎懲等方式，完善信用聯合獎懲的行為機制。在激勵誠信方面，確立了選樹推介誠信典型、實行行政審批便利、優(yōu)先提供公共服務便利、優(yōu)化誠信示范企業(yè)行政監(jiān)管安排、降低市場交易成本等政策措施。在約束懲戒失信行為方面，確定了對重點領域的嚴重失信行為實施聯合懲戒、依法依規(guī)加強對失信行為的行政性、市場性、行業(yè)性和社會性約束與懲戒、完善個人信用記錄推動聯合懲戒措施落實到人的政策措施。這些措施目前在我省工商、稅務、質檢等領域正逐步得到實施和運用。比如，我省對納稅黑名單企業(yè)在企業(yè)債券發(fā)行、關稅配額分配、稅收稽查評估等方面實施了聯合懲戒，對誠信納稅企業(yè)推行“信易貸”，把納稅信用轉化為銀行信用，截至2016年底，全省受益企業(yè)達到700多戶。如省高院定期將“失信被執(zhí)行人名單信息”向相關單位推送，使“老賴”在從事特定行業(yè)或者項目、享受政府支持或者補貼、擔任國企高管等任職資格、獲得準入資格、獲得榮譽和授信、進行特殊市場交易、進行高消費和出入境等多方面受到限制，對失信被執(zhí)行人形成了極大的震懾。

(4)優(yōu)化平臺建設，實現了信用信息在一定范圍內的歸集共享。在過去“三庫一網一平臺”信用信息體系基礎上，湖南省以信用信息數據庫為依托，以“信用湖南”網站為平臺，整合全省各行業(yè)部門和各市州信用信息，建設了新的省級信用信息共享交換平臺。截至目前，省級平臺共歸集全省14個市州、公安、工商、稅務、金融、司法等40余家成員單位2100萬條信用信息，6194個數據項，形成了湖南省信用信息數據庫。“信用湖南”網站建設完成并提供信用信息展現和信用信息查詢。截至目前，“信用湖南”網站訪問量總計達到800余萬人次，最大單日訪問量2.9萬人次，最大單日搜索量3684人次，較好地實施了信用信息公示、查詢功能，為守信聯合激勵和失信聯合懲戒提供了重要的信息依據和數據支撐。同時，通過省級信用信息共享交換平臺在省社會信用體系建設領導小組成員單位之間實現了共享，如省工商部門與省國稅、質檢等5部門簽訂企業(yè)信息交換協議，每月共享數據超過30萬條，為其堵住稅收征管漏洞、確保完成稅收任務發(fā)揮了重要作用。

(5)強化推進措施，促成了各項機制建設任務逐步得以落實。為推動守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制建設任務實施落地，湖南省強化了各項推進措施。一是吃透文件加強責任，及時組織成員單位認真學習中央文件，吃透上級文件精神，領會具體工作要求，明確改革的總體目標和發(fā)展方向。二是著眼全局抓統籌，一方面及時出臺全省性制度建設實施意見和方案，明確信用聯合獎懲制度建設的路線圖、任務書、時間表和責任制，將任務分解到每一級政府和每一個牽頭單位，另一方面著力推動信用信息在個人、政府機關、事業(yè)單位和社會組織之間的共享和信用聯合獎懲。目前，湖南省稅務、工程建設、環(huán)保、食藥監(jiān)等領域的紅黑名單制度已經建立，16+3即16個領域的聯合懲戒備忘錄、3個領域的聯合獎勵備忘錄的備忘錄體系已經形成。三是突出問題抓重點，聚焦當前危害公共利益和公共安全、人民群眾反映強烈、對經濟社會發(fā)展造成重大負面影響的重點領域失信問題，重點完善對嚴重損害人民群眾身體健康和生命安全、嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序、拒不履行法定義務、嚴重影響司法和行政機關公信力等三類行為的聯合懲戒措施。四是示范帶動抓典型，在常德、資興、瀏陽等地開展信用建設綜合示范試點基礎上，組織開展了國家信用城市創(chuàng)建工作，還在政府采購、公共資源交易、企業(yè)債券等重點行業(yè)領域信用信息運用示范工程，支持和鼓勵地方政府進行制度創(chuàng)新，逐步將守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制推廣到經濟社會各領域。

(6)完善保障機制，形成了信用聯合懲戒的社會合力。在組織實施方面，湖南省各地區(qū)、各有關部門把實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒作為推進社會信用體系的重要舉措，認真貫徹落實并制定具體工作方案，在組織領導、工作機構、人員編制、項目經費等方面強化了保障；在宣傳教育方面，建立獎懲典型案例報送制度，組織開展“價格誠信示范單位”推選活動，充分利用各類媒體重點在質量、價格、商務等領域，以及廣大青少年群體中開展宣教活動。據不完全統計，全省240家市級以上新聞媒體參與刊播公益廣告，全省印發(fā)張貼宣傳掛圖5萬余套，許多大專院校和中小學舉辦了誠信知識培訓和信用課堂，使誠信價值深入人心。在督查考核方面，實施了信用信息報送歸集月通報制度，強化了各地區(qū)和部門信息及時準確報送的責任；建立了信用信息運用考核機制，目前已促成30多個部門在日常工作中運用信用記錄；開展了社會信用體系建設專項督查，督查結果獲得了省委常委批示。

二、湖南省社會信用建設的成效及亮點

(1)守信聯合激勵和失信聯合懲戒的各項機制基本建立，部分制度建設與機制創(chuàng)新引領全國。通過幾年努力，湖南省以《實施意見》為主體，以各領域各部門系列規(guī)范性文件為輔助，以行業(yè)細則為補充的守信聯合激勵和失信聯合懲戒的制度規(guī)范體系初步形成，在此基礎上逐步建立和完善了湖南省以守信聯合激勵和失信聯合懲戒的行為機制、信用信息歸集共享和應用機制、守信聯合激勵和失信聯合懲戒的協同機制、守信聯合激勵和失信聯合懲戒的保障機制等機制和制度，初步構建了覆蓋全省企業(yè)、自然人、社會組織、機關事業(yè)單位的守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制。湖南省社會信用體系起步早，起點高，一度走在全國前列。早在2004年，湖南省就成立了湖南省社會信用體系建設領導小組，27個省政府組成部門成為成員單位。2005年，省政府出臺了《湖南省社會信用體系建設規(guī)劃》和《湖南省信用信息管理辦法》，該年底以“三庫一網一平臺”為依托的湖南省信用信息系統正式開通。2006年《湖南省信用信息分級查詢目錄》出臺。2007年政府辦公廳《關于加快建立守信激勵和失信懲戒機制有關事項的通知》下發(fā)。2009年，湖南省人大制定《關于大力推進社會信用建設的決議》，成為我國第一個省級立法機構專門就社會信用建設問題出臺的地方性法規(guī)。曾經創(chuàng)造了享譽全國的信用體系建設“湖南模式”。近年來湖南省加快了守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度建設和機制創(chuàng)新，特別是國務院《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》印發(fā)以后，湖南省以最快的速度出臺了《實施意見》，確立了到2020年守信聯合激勵和失信聯合懲戒全面有效運行的目標，將省社會信用體系建設領導小組成員單位擴大至61家， 并出臺30多項規(guī)章制度，初步構建起了具有湖南特色的信用聯合獎懲制度框架體系，并重點在環(huán)境保護、稅收管理、交通運輸、節(jié)能監(jiān)察、失信被執(zhí)行人、上市企業(yè)失信主體等方面探索實施信用聯合獎懲，在稅務、安全生產、環(huán)保、文化、質檢等出臺紅黑名單制度，重點在行政管理、司法、融資授信等領域探索聯合激勵創(chuàng)新、聯合懲戒擴圍，并率先在食品藥品、產品質量、招標投標、資質確認、評優(yōu)評先、政府采購和項目審查等行政管理中實施聯合獎懲。稅務系統積極開發(fā)“稅易貸”“稅收貸”等銀稅互動產品，化信用資源為信貸資源。司法領域，法院系統通過聯合懲戒備忘錄，聯動懲戒失信被執(zhí)行人，截至去年，全省發(fā)布失信被執(zhí)行人信息7.4萬條。在聯合獎懲制度構建、機制完善和措施跟進方面進行了大膽探索和創(chuàng)新，形成了湖南特色和湖南經驗。

(2)“一體兩翼三個抓手四項重點”的工作格局總體形成。在實踐中，湖南省守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制建設強化法治引領和制度約束，堅持問題導向和突出重點，形成了“一體兩翼三個抓手四項重點”的科學工作格局。所謂“一體”，就是以《湖南省關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會信用體系建設的實施方案》為主體。所謂“兩翼”，就是以《湖南省誠信示范企業(yè)創(chuàng)建(暫行)》和《湖南省企業(yè)失信行為聯合懲戒暫行辦法》等文件為兩翼。所謂“三個抓手”，就是以信用信息的歸集共享、紅黑名單制度和聯合獎懲合作備忘錄為抓手?！八膫€重點”就是以示范帶動、宣傳教育、公示公開和信用監(jiān)管為重點。

(3)部門聯動、社會協同的誠信共治模式逐步成型，平臺建設和信息公開共享力度空前加強。湖南省通過加強統籌，不斷完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒的觸發(fā)反饋機制等九大機制，初步實現了行業(yè)部門依法確定獎懲對象，各級信用門戶網站及時公示，實施部門落實獎懲措施。同時，通過信用信息公開和共享，推動了跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領域的聯合獎懲合作機制，并通過規(guī)范的紅黑名單制度、聯合獎懲措施清單制度和聯合獎懲備忘錄制度，初步形成了橫向覆蓋企業(yè)、自然人、社會組織和機關事業(yè)單位，縱向貫通省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級各地，政府部門協同聯動、行業(yè)組織自律管理、信用服務機構積極參與、社會輿論廣泛監(jiān)督的共同治理模式。湖南省高度重視信用信息歸集共享及其平臺建設，很早就建成了較高水準的“三庫一網一平臺”的信用信息體系?！叭龓臁奔匆孕刨J服務為重點的人民銀行系統的企業(yè)和個人信用信息數據庫、以市場監(jiān)管為重點的工商系統的企業(yè)信用信息基礎數據庫和以身份證系統為依托的人口基礎信息數據庫；“一網”即通過互聯網實現信用信息公開的“湖南信用網”；“一平臺”即湖南省電子政務外網數據交換平臺。歸集了大量的公民個人和企業(yè)法人在注冊、經營、招投標、貸款、融資、上市等各方面的信用數據。近年來，為更好地歸集、整合和交換全省信用信息，湖南省投入大量資金，將原來的“三庫一網一平臺”轉換為新的“一庫一網一平臺”，以省信用信息數據庫為基礎，以“信用湖南”網站為依托，以省級信用信息共享平臺為保障，對各市州和所有成員單位的涉企信用信息進行歸集、公開和查詢，并在各成員單位間實現了共享。湖南省還制定了《行政許可和行政處罰等信用信息公示數據標準》，要求省內所有行政許可、行政處罰等信用信息必須在7個工作日內實現網上“雙公開”，平臺建設和信息公開、共享力度空前。

(4)推進全省社會誠信建設的實際效果日益顯現，企業(yè)等市場主體誠信建設成效明顯走在前列。通過信用信息公開共享，依法依規(guī)運用信用激勵和懲戒手段，實施跨地區(qū)、跨部門、跨領域的聯合獎懲措施，一處失信處處受限、一處守信處處受益的信用獎懲大格局初步構建，守信光榮、失信可恥的社會風氣正在形成，企業(yè)、公民、機關事業(yè)單位和社會組織的誠信意識大大增強，社會誠信總體水平明顯提升。問卷調查結果顯示，湖南省處級以上領導干部對湖南省社會誠信現狀的總體感覺回答“基本滿意”及其以上選項者超過了50%；在回答湖南省社會誠信跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨領域共享、互認、聯動和合作機制建設的總體印象時，受訪的處級干部中認可基本滿意以上答案的也超過了50%(圖1)。在個人誠信、企業(yè)誠信和政務誠信幾大體系建設中，湖南省企業(yè)等市場主體誠信建設明顯力度更大，發(fā)展更快，作用更明顯。2006年，湖南省成立了負責全省企業(yè)信息資源整合和開發(fā)利用的湖南企業(yè)信息管理局，建設了湖南省企業(yè)信用信息基礎數據庫和湖南信用網，歸集了涉及企業(yè)市場準入登記、行政許可、資質認定、產品質量、稅費繳納、債務償還、合同履行、行政處罰、司法裁判、獎勵表彰等信息，并大力推動信息披露，為企業(yè)個人、社團組織和政府部門提供了大量信息查詢服務。截至2016年底，數據庫歸集全省117.5萬戶企業(yè)、459.5萬戶個體工商戶的1433萬條信用信息，披露46500條市場主體違法記錄，湖南信用網的訪問量達到4132萬人次，數據查詢量達到3238人次。省工商還與國稅、質檢等5部門簽訂了信息交換協議，與省國稅、地稅、質檢、統計、食藥監(jiān)、民政、科技、國土、法院、公安等10個單位實現了企業(yè)信用信息共享，深化信用信息和信用產品的應用，有力推動了對市場主體的信用聯合獎懲。同時，人民銀行圍繞金融信用信息基礎庫這一基礎，重點在金融領域征信、中小企業(yè)信用體系建設、農村信用體系建設和征信市場管理與發(fā)展方面發(fā)力，實現了信貸領域信用信息的整合共享和信用獎懲的全面覆蓋，有力推動了我省市場信用體系的建設和發(fā)展。

圖1 領導干部對于我省社會誠信現狀的總體感覺

在通過微信和網絡對社會公眾進行的問卷調查中，表示對湖南省社會誠信現狀的評價達到基本滿意及其以上者同樣超過了50%(圖2)。這在一定程度上反映出湖南省近年來通過守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制的建立和運行，對于推進社會信用體系建設方面所取得的明顯的成效。

圖2 紅網受訪民眾對我省社會誠信現狀的評價

三、湖南省社會信用建設存在的問題與困難

由于國務院部署建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度的時間還不長，湖南省信用聯合獎懲機制建設還處于起步和初創(chuàng)階段，所以，要按照中央要求從更大維度、更深層次、更廣范圍推動構建守信聯合激勵和失信聯合懲戒大格局，把各項改革任務落到實處，當前還面臨不少困難和問題，值得省委省政府和相關部門高度關注與重視。

(一)頂層設計中的困難和問題

(1)對政務誠信建設重視不夠、湖南地方特色不鮮明、體制和機制創(chuàng)新不突出。一是目前我省信用聯合獎懲制度建設完成較好的主要是商務和市場誠信以及銀行金融征信這一塊，相比之下，政務誠信以及個人誠信、社會誠信方面的制度建設重視不夠，特別是在誠信建設中處于關鍵地位的政務誠信，目前還沒有省級層面的制度安排，需要盡快制定相關規(guī)定，明確政府在誠信體系建設中的特殊地位和責任，并通過政府誠信建設帶動其他領域的信用建設。二是湖南自2004年以來社會信用體系建設已經形成了基本的體系格局，成為建設信用聯合獎懲機制的特色資源和雄厚基礎，但是當前對這些資源優(yōu)勢的利用還不夠，沒有完全體現湖南地方的鮮明特色。三是在涉及信用信息歸集、共享和運用等方面，以及一些具體的行業(yè)細則方面，還沒有進一步完善和細化，體制和機制創(chuàng)新不突出。

(2)國家信用統一立法的缺失給地方制度建設帶來一定困難和影響。我國至今沒有一部全國性的社會信用建設法律法規(guī)，信用聯合獎懲制度建設的法律依據也只是國務院的指導性意見，立法層級不高，法律約束力有限，對全國統一的信用聯合獎懲機制的建立帶來較大影響。比如，在信用信息的記錄、歸集、分類和管理方面缺乏統一的標準和規(guī)范，導致信用記錄歸集不及時、不規(guī)范、不完整，報送的信息千差萬別，有效性大打折扣。又如，信用信息仍然存在部門分割現象，信息擁有者有的不愿、有的不會、有的不能將自己擁有的信息與其他部門分享，而對于實行垂直管理的部門，地方政府往往無法干預或者統籌這些信息。還有，如何處理好信用信息歸集共享和保護公民個人隱私、法人和其他社會組織的商業(yè)秘密以及國家機密之間的關系，厘清它們之間的界線，也是一個法律上的難題。實際中遇到的一個案例是，按照省信用辦“數據報送清單”的要求，省公安廳需要報送“車輛登記信息”“駕駛證信息”“道路交通事故信息”“行政處罰信息”和“行政許可信息”五類信用信息，但由于機動車、駕駛人信息涉及個人隱私或警務秘密，公安部明文規(guī)定這些信息不能直接對外提供全量或者批量數據，只能以核查或者比對的方式提供信息服務，從而為此類信息的共享和應用帶來困難。這樣的情況，在人民銀行信用信息實現共享方面同樣存在。

(3)湖南省《實施意見》以及相關制度建設也存在效力層次低，內容不夠具體、科學和完備的問題。效力層次低，導致信用聯合獎懲機制建設的統籌性、權威性受到一定影響，內容的不具體不完善，也使頂層設計的科學性和實施效果打了折扣。一是任務細化不到位，每個部門、每個地方在信用聯合獎懲機制建設中應承擔哪些任務，應當如何完成，應當在什么時間內完成，都不是十分具體和清晰，有的缺乏剛性要求和強制性約束。二是完成任務的時間表不夠清晰，雖然設定了2017年和2020年兩個階段性目標，但要實現這兩個階段性目標每年要完成哪些任務，達到什么狀態(tài)，實現什么目標，缺乏明確具體的時間進度安排。三是責任不明確，任務有沒有完成缺乏驗收標準，沒有完成也缺乏監(jiān)督考核和責任追究措施和手段，導致部分單位和地方行動不夠積極和主動，各地各部門之間發(fā)展不平衡，有的單位和地方甚至還沒有動起來。四是個別決策還不夠科學，如在信息平臺建設方面，就存在重復建設以及新建平臺與原有平臺如何整合的問題。

調查數據顯示，認為“頂層設計不夠科學或政策不配套”的受訪領導干部達到了被調查對象的63.1%，排在所列問題的第二位，說明這個問題值得大家高度關注(圖3)。

圖3 領導干部關于社會信用建設存在問題的問卷調查結果

(二)協同推進中的困難和問題

(1)組織領導力量需要進一步加強。當前湖南省信用聯合獎懲機制建設的組織架構方面存在一些不足。一是在省級層面，目前實行的雙牽頭體制，由于組織體制建立時間短，磨合時間不長，難免存在相互之間責任不明、協調不充分、合力形成不足等問題，特別是省發(fā)改委作為主要牽頭單位和信用辦所設單位，組織協調任務極其繁重和艱巨，但具體承擔這項任務的財政金融處，不僅其原有職能與信用體系建設關聯度不大，而且人手奇缺，存在人員緊張、力量單薄、專項經費缺乏等問題，制約了其職能作用的發(fā)揮，而另一牽頭單位人民銀行長沙中心支行因為相對獨立，有時難以對其他政府部門進行有效的組織和協調。二是各級政府和相關部門普遍缺乏負責信用建設工作的專門機構和專職人員，工作人員流動性大，缺乏必要的培訓和專業(yè)技能，素質和能力不能適應工作任務要求，影響了工作質量和工作效率。三是有些機構設置不盡合理，如省公民信息管理局作為負責我省公民個人基本信息歸集和管理的重要機構，一直由省公安廳代管，實際與省公安廳人口與出入境管理局合署辦公，性質地位尷尬，職能作用不能很好發(fā)揮。

(2)信用信息、平臺有待進一步整合。信用信息是信用聯合獎懲機制建設的基礎。目前，湖南省在信用信息歸集整合和綜合運用方面都存在一些問題。第一，在信用信息歸集整合方面，由于湖南省征信市場不夠發(fā)達，征信機構和信用評級機構成立時間短、規(guī)模小、人才匱乏，所以信息來源比較單一，主要來自政府部門的信息，而政府部門由于思想認識、法律障礙、利益約束或技術限制等多方面的原因，存在信息歸集的數量不夠多、內容不夠全面完整、質量不夠高、時間上不及時等問題，一些應該歸集的信息沒有歸集，常態(tài)化、可考核的信息歸集共享機制還沒有完全建立，特別是個人信息的歸集明顯不足，不能滿足社會誠信建設的需要。第二，在信用信息的運用方面，目前備忘錄制度還沒有全面落實，運用信用信息進行聯合獎懲的范圍還十分有限，紅黑名單的推送公示也不是十分及時和充分，特別是聯合獎懲措施還沒有嵌入政府部門行政審批和公共服務的流程中，滲透到重點領域的監(jiān)管和服務環(huán)節(jié)中。第三，在平臺建設方面，目前原有的“三庫一網一平臺”還有部分在繼續(xù)運行并發(fā)揮了很好的作用，需要與新建平臺更好地對接和整合，有的部門信息平臺已與省信用信息共享交換平臺對接，但相關后臺功能還不夠完善，信息報送過程比較繁瑣，無法實現數據在部門網站和“信用湖南”網站的同步上傳，增加了工作環(huán)節(jié)和工作量，影響了信息歸集的速度和效率。

(3)協調推進機制有待進一步優(yōu)化。湖南省社會信用體系建設領導小組成員單位多、所涉范圍廣，統籌協調和統一推進有一定的難度。特別是近年來，有的部門領導小組的協調工作機制不健全、溝通渠道不暢通、議事協調能力不足等問題較為明顯，有的地方還沒有形成強有力的工作抓手，存在手段疲軟、方法不足的問題，各方面統籌聯動不夠，信用聯合獎懲的合力還沒有完全形成。同時，部門之間推進信用機制建設的力度不夠平衡，影響到湖南省信用建設的統一進程。省工商局、省公安廳和人民銀行長沙中心支行啟動信用建設時間較早，投入較多，內容較為完整，體系較為健全，對于建立全省統一的信用聯合獎懲機制建設所發(fā)揮的推進作用更大。有的單位和部門推進信用建設明顯不夠，如信用信息數據庫建設較晚、內容不夠完整等方面，甚至有的部門和單位最基本的信息化建設都處于比較低的運行水平，無法滿足信用聯合獎懲機制建設的基本需要。

(4)督察考核機制有待進一步完善。牽頭單位過去較多使用專項督察、自查和通報等形式來推進湖南省社會信用體系建設工作，但是效果不佳，發(fā)揮的作用十分有限，包括建設任務調度推進會議、調研督導活動以及對建設情況開展統計分析、原因分析和對策研討等督察落實機制等還沒有完全建立起來。湖南省信用聯合獎懲機制建設的考核問責辦法沒有制定，盡管已經于2017年將各省直單位報送信用信息納入了單位年度績效考核的指標，但是考核所占的分值很小，考核問責的“指揮棒”作用還沒有完全發(fā)揮。

(三)基層落實中的困難和問題

(1)思想認識有偏差。有的地方、部門和單位信用意識淡薄，認為信用體系建設與自身無關；有的認為信用體系建設投入大、周期長、見效慢，勞力傷財，增加負擔；有的認為信用信息是本地或本部門的獨有資源，不想信息共享、不愿信息共享，存在地方和部門利益保護傾向。

(2)責任分解不到位?！秾嵤┮庖姟芬呀泴⒇熑畏纸獾绞≈备鞑块T和單位，但是各市州和縣市區(qū)的責任層層分解機制需要具體細化，各地市州都已成立社會信用體系建設領導小組，但是有的市州和縣市區(qū)的具體實施方案還沒有完全制定出來。

(3)工作落實不到位。有的地方、部門和單位信用信息記錄建設滯后，信息歸集共享滯后，信息應用滯后。有的信用信息記錄還存在不規(guī)范、不全面、不及時的問題，信息共享難度大；有的數據報送不達標、不更新，核心信息數據不能實現共享；地方和行業(yè)領域應用意識不濃、應用機制不全、應用范圍不廣。

(4)任務完成不全面。有的地方、部門和單位信用信息記錄、征集、歸集和共享不到位，典型案例推介不到位，紅黑名單制度建設不到位，機制建設的基礎還不堅實。有的對失信行為的行業(yè)性約束和懲戒不到位，對失信行為的社會性約束和懲戒不到位，機制建設的范圍還不全面。有的信用聯合獎懲的觸發(fā)反饋機制建設不到位，信用聯合懲戒的行業(yè)協同和跨地區(qū)聯動不到位，信用修復機制建設不到位，信用主體權益保護機制建設不到位，機制建設的制度還不完整。

(四)群眾反映強烈的熱點難點問題

(1)對政務誠信建設進展情況不是十分滿意。《實施意見》強調要建立包括機關事業(yè)單位在內的社會信用體系框架和運行機制，但是沒有設置機關事業(yè)單位信用體系建設的具體內容，也沒有就政務誠信問題出臺專門文件，導致政務誠信建設相對落后，人民群眾對此顯然不是十分滿意。對公眾進行的問卷調查結果顯示，群眾對政務誠信的關注度排在第一位，占到被調查民眾的76.82%(圖4)。

圖4 公眾最關心的社會信用建設問題問卷調查結果

(2)對懲治“老賴”、建設司法誠信充滿期待。法院判決執(zhí)行不力，一直是人民群眾意見較大和反映比較集中和強烈的一個問題。隨著法院系統公布失信被執(zhí)行人名單并對其加大監(jiān)督、警示和懲戒力度，使失信被執(zhí)行人和社會都受到了很大的震動。但目前湖南省對失信被執(zhí)行人進行聯合懲戒的措施，除在乘坐飛機火車、出國出境等方面執(zhí)行比較到位外，其他還有許多措施還沒有得到真正落實，特別是一些政府部門拒不履行生效判決，卻沒有受到應有的限制和制約，在一定程度上削弱了群眾對司法誠信建設的信任。

(3)群眾對直接關系其切實利益的環(huán)境保護、食品藥品安全、交通秩序、產品質量、市場秩序等領域存在的失信問題反映比較強烈，對這些領域的信用建設效果滿意度還不高。由于湖南省在信用建設方面對公眾的宣傳教育還不夠，一些政策文件進行解讀和宣傳不足，公眾在信用建設中的參與度不高，再加上湖南省信用聯合獎懲機制建設尚處于起步階段，存在許多問題和不足，信息歸集共享不充分，聯合獎懲的力度還不夠大，范圍還不夠廣，影響還不夠大，守信聯合激勵和失信修復機制還不完善，導致人民群眾對社會信用建設關注度不高，滿意率和獲得感還比較低。當前，人民群眾對危害公共利益和公共安全、對經濟社會發(fā)展造成重大負面影響的環(huán)境保護、食品藥品安全、交通秩序、產品質量、市場秩序、商業(yè)欺詐、制假售假、偷逃騙稅、虛報冒領等重點領域失信問題反映強烈。調查數據顯示，在群眾對我省企業(yè)和個人信用記錄、更新和公示建設情況的總體感受中，“不滿意”和“很不滿意”占到了26.2%(圖5)。而在對是否能夠感受到社會誠信建設帶來的變化并從中受益的問卷中，回答“無明顯感受并受益”的占到了將近一半(圖6)。

圖5 公眾對信用記錄、更新和公示建設的總體感覺

圖6 公眾對社會誠信建設獲得感的問卷調查結果

四、湖南省社會信用建設的深化建議

信用聯合獎懲機制建設是一項基礎工程，也是一項系統工程，更是一項靈魂工程，事關湖南省經濟社會發(fā)展的大局和每一個群眾的切身利益。推進湖南省信用聯合獎懲機制建設，既要立說立行、真抓實干，又要久久為功，持續(xù)性地把各項工作任務向縱深推進，加快“信用湖南”建設。

(1)優(yōu)化頂層設計，提高信用聯合獎懲機制建設的科學性。第一，始終堅持信用聯合獎懲機制建設的正確方向，緊緊圍繞黨的十八大報告提出的“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”的總體部署，緊緊把握“努力形成政府、社會、市場共同參與”的社會信用體系建設方向來優(yōu)化方案和深化舉措，防止無的放矢、南轅北轍；第二，更加注重調查研究，更加結合湖南實際，更加切合實際需要，湖南省信用聯合獎懲機制建設的方案和文件一定要在進行充分調查研究，并密切結合湖南省自2004年11月以來社會信用建設所形成的“三庫一網一平臺”已有基礎之上來謀劃，防止脫離實際、另搞一套或者重復建設；第三，尊重和遵循社會信用建設的自身特點、信用聯合獎懲機制建設的自身特征以及我省各省直單位、地州市、縣市區(qū)等部門和地方信用體系建設的自身差異情況來完善建設方案，分步驟、分類別、分情形來設定方案，有計劃、有重點、有次序地整體推進，防止好高騖遠、急于求成；第四，突出重點，在具有基礎性、關鍵性的重點建設領域重點部署、優(yōu)先安排、重點推進，特別要重點抓好信用聯合獎懲的基礎設施建設，提高各單位部門、地州市、縣市區(qū)的信用意識和信息化水平，加強信用信息的歸集共享、紅黑名單制度和聯合獎懲合作備忘錄建設，完善信息平臺網絡建設，為信用信息的共享和應用夯實基礎，從而抓住信用聯合獎懲機制建設的“牛鼻子”，防止事倍功半、本末倒置。調查數據顯示，在領導干部對社會信用建設存在問題的調查中，“頂層設計不夠科學或政策不配套”達到了63.1%，“推進措施不夠到位”達到了78.3%(表1)。

表1領導干部關于社會信用建設存在問題的問卷調查統計結果

(2)強化組織建設，提高信用聯合獎懲機制建設的整體性?！叭藷o信不立，業(yè)無信不成，國無信則衰?！毙庞寐摵溪剳蜋C制建設和社會信用體系建設是一個系統工程，是一個社會工程，需要政府、社會和市場的協同，需要省直單位、地州市、縣市區(qū)的協同，需要行政機關、行業(yè)機構、社會組織的協同，涉及的領域很廣，涉及的部門很多，必須更加注重信用聯合獎懲機制建設的系統性、整體性和協同性。第一，強化領導機構。當前湖南省信用聯合獎懲和社會信用建設的具體工作與組織協調由省政府社會信用體系建設領導小組來負責，領導小組還不是專職機構，只是省級層面的聯席會議，牽頭單位又分屬省發(fā)改委和人民銀行長沙中心支行，工作方式和推進手段都具有一定的局限性。當前信用建設的工作量和協調范圍大大增加，信用信息分散在多個領域、多個地區(qū)、多個部門，信息的記錄和整合不統一，難以形成覆蓋全省、整合行業(yè)、反映全貌、一目了然的有效的信用數據鏈條和信用聯合獎懲機制，特別是紅黑名單制度和聯合獎懲備忘錄建設更需要統一的組織領導，應當立足現有基礎，在增強組織機構的權威性、提高工作的執(zhí)行力上做足文章，適當時候可以考慮在省發(fā)改委組建省級層面的專職機構專門負責，設立常態(tài)化的工作部門，配備專職化的人員，形成常態(tài)化的工作機制，確定清晰的工作目標。第二，強化組織體系。將信用聯合獎懲機制建設納入全省改革大局，各部門單位、地州市、縣市區(qū)要從大局出發(fā)，站在講政治的高度服從統一部署安排，統籌協調、整體推進。各個省直部門和地市州、縣市區(qū)都應設立相應的專職部門，負責具體工作，上下協同，建成全省范圍內信用建設的組織骨架，建立專職隊伍，配置專門人員，加強工作力度，提高工作效率，打破信用聯合獎懲和信用建設的“孤島”，形成互通有無、信息共享的組織機制。第三，強化體系協同。要完善社會信用建設的協調機制，強化系統推進能力。各部門、地市州和縣市區(qū)既要分工明確，各自負責，又要相互配合，協同發(fā)力，共同形成合力。主要牽頭部門要積極履職，主動作為，設置專門的機構和人員，安排專項的經費，加大人力、物力和財力的投入，提高對各項建設任務的組織協調力度，想法子、找路子，形成強有力的抓手，切實擔負起牽頭總抓的責任；責任單位和實施單位要各負其責，切實完成好自己分管領域內的建設任務，并站在全局的高度與其他部門搞好配合和協助，防止可能出現的利益保護主義和部門主義，避免因為權力和利益的深度考慮而出現的消極懈怠甚至抵觸情緒，形成信用聯合獎懲的協同格局，防止各自為政、體系松散，提升執(zhí)行力。

(3)加強工作統一，提高信用聯合獎懲機制建設的系統性。第一，資源整合與平臺統一。湖南省自2004年11月開展社會信用體系建設以來，已經形成了“三庫一網一平臺”為依托的信用信息系統。湖南省以信貸服務為重點的人民銀行系統的企業(yè)和個人信用信息數據庫、以市場監(jiān)管為重點的工商系統的企業(yè)信用信息基礎數據庫、以身份證系統為依托的人口基礎信息數據庫都在依法歸集企業(yè)、社會組織和個人的信用信息，還有其他有關部門以及行業(yè)組織在歸集信用信息并形成了本部門的數據庫，應當加強信息資源整合，統一信息平臺，理順現有各平臺與平臺之間的關系、各門戶網站與門戶網站的關系，突破體制局限和技術壁壘，積極擴建“信用湖南”網站，加大“信用湖南”網站的宣傳和利用，實現各數據庫在“信用湖南”網站的完美匯總。調查數據顯示，在湖南省群眾對“信用湖南”網站有沒有訪問過的調查中，“不知道，所以沒有訪問”達到了50.59%，“知道，但沒有訪問”達到了21.74%(圖7)。第二，系統整合與信息統一。當前信用信息管理系統應當整合，制定信用信息管理制度，理順和明確部門與部門之間的信息管理關系，對各部門單位信用信息數據歸集共享、紅黑名單制度和聯合獎懲合作備忘錄建設進行統一管理，實現信息管理上下的無縫對接、左右的完美接軌，防止系統的封閉性和信息的碎片化。第三，技術整合與標準統一。加強信用信息技術的整合與標準的統一，形成全覆蓋、詳細具體的各領域各部門的信息技術標準目錄，打破部門與部門之間的界限，行業(yè)與行業(yè)之間的距離，統一錄入格式，統一語言格式，統一代碼格式，統一技術指標。第四，聯獎聯防統一。統一規(guī)范各部門、各領域、各行業(yè)的紅黑名單制度和聯合獎懲合作備忘錄，加強對各部門、各領域、各行業(yè)在聯獎聯防方面的領導與合作，依托統一的信用信息平臺，進行信息交換共享，實現互聯互通的守信聯獎和失信聯防格局。

圖7 群眾有沒有訪問過“信用湖南”網站問卷調查統計結果

(4)健全制度保障，提高信用聯合獎懲機制建設的規(guī)范性。第一，加強地方立法，增強信用聯合獎懲機制建設和社會信用建設的權威性。社會信用體系建設是一項改革工程，離不開法律的保障，離不開制度的支撐。“市場經濟是法治經濟，它要求法律和制度成為規(guī)范和調整社會關系與經濟關系的常規(guī)手段?！盵4]社會信用法律法規(guī)體系是構建社會信用體系的基礎和依據，是對信用信息進行歸集和應用的依據，是社會信用體系建設的依據，是守信聯合激勵和失信聯合懲戒的依據，能夠增強信用聯合獎懲機制和社會信用建設的權威性，是推進此項工作的強力保障。全國各地都加快了社會信用建設的地方立法活動，湖南省于2009年11月27日出臺《湖南省人大常委會關于大力推進社會信用建設的決議》，成為全國第一部信用建設地方性法規(guī)；2017年5月《湖北省社會信用信息管理條例》正式公布，并于當年7月1日起正式施行；《上海市社會信用立法條例(草案)》也于2016年12月27日提交審議，目前正在制定之中。在信用聯合獎懲機制和社會信用建設過程中，必須要對社會信用信息管理活動進行規(guī)范，對社會信用信息的歸集、披露、應用、安全管理和信用主體權益保護等進行規(guī)范，地方立法可以彌補國家法律的空白，為地方探索性的信用聯合獎懲實踐提供法律依據?！胺梢?guī)則是會發(fā)生變化的，特別是社會中新的技術的產生、新的工具的運用或者新的社會組織的形成都會導致法律規(guī)則的變動與變化。社會越發(fā)展，技術越進步，法律規(guī)則就必須越精細。對法律規(guī)則變化產生作用的因素還包括歷史的發(fā)展、文化的進步以及社會力量的變動，它們在不經意之間或許改變了法律準則，抑或刺激了法律的變化，或暫緩了法律的變化和構造了法律的變化?！盵5]應當大力推進湖南省社會信用建設的地方立法工作，積極配合省人大做好立法調研和修改完善工作，力爭盡早出臺實施。第二，完善總體運行制度。對標中央和省委省政府關于信用聯合獎懲機制建設的總體要求，全面修改和完善相關工作制度，建立總體的信用聯合獎懲機制建設制度，制定信用建設的基本行為準則，制定信用聯合獎懲的管理制度，制定系統的信用建設的考核制度、信用信息歸集發(fā)布使用和查詢制度等。第三，建立分體管理制度。對標中央和省委省政府關于信用聯合獎懲機制建設的總體要求，制定和完善相關具體的工作制度，制定和完善統一信息代碼制度，制定和完善黑名單建設制度，制定和完善聯合獎懲備忘錄制度，等等。

(5)完善推進機制，提升信用聯合獎懲機制建設的執(zhí)行性。提高湖南省信用聯合獎懲機制建設和社會信用建設的執(zhí)行力，關鍵是要進一步完善社會信用建設的各項推進機制。第一，完善督察機制，對信用聯合獎懲機制建設和社會信用建設的進展及實效情況，建設任務的完成情況，加強跟蹤管理和績效管理，通過定期檢查、適時通報、專項督察、責任追究等方式，提高有效推進能力。第二，完善社會參與機制，豐富公眾和社會組織參與信用聯合獎懲機制建設和社會信用建設的形式?！吧鐣F代化發(fā)展的關鍵因素中，法律推進社會發(fā)展的貢獻程度超越了其他物質的因素，而文化推進社會發(fā)展的貢獻程度則超越了法律的作用。”[6]拓寬公眾和社會組織參與信用建設的渠道，加大社會監(jiān)督的力度，充分發(fā)揮人民群眾和社會組織在信用聯合獎懲機制建設和社會信用建設中的積極作用，強化信用建設的外部推動力，形成整體的信用建設局面，以人民群眾滿不滿意作為我省信用聯合獎懲機制建設的評價標準。第三，完善績效考核和評估機制，將信用聯合獎懲機制建設和社會信用建設成效作為對各單位部門、地州市和縣市區(qū)績效考核的重要內容，增加考核的比重，同時，適時開展對信用聯合獎懲機制建設和社會信用建設進行分領域、分行業(yè)和分部門的考核評估，增強針對性和專業(yè)性，及時發(fā)現建設中的問題和不足，推動改革效果評價制度更加科學完善。