淺析環境影響評價（報告）制度

朱奕琪

摘 要：環境影響評價（報告），是指對立法草案、規劃、建設項目等實施后可能造成的環境影響進行分析、研究，形成報告，接受公眾或者有權機關的監督，從而決定該立法草案、規劃、建設項目等能否實施或者如何配套環保措施的制度。這篇文章主要是比較中美兩國環境影響評價制度與環境影響報告制度的異同，并分析差異的形成原因，堅定我國制度實施的自信。

關鍵詞：環境影響報告制度;環境影響評價制度;比較研究

1969年美國出臺了《國家環境政策法》，該法案的目的是致力于預防和消除對環境和生態圈的損害（第2條），該法案確立了環境影響報告制度，其核心思想是環境價值理論（資源環境稀缺且有價值），要求機構建立在信息的基礎上，權衡各方利益后作出合理決策。對于美國的環境影響報告制度，我的理解主要有三點。

第一，美國的環境影響報告制度的含義是廣義的，環境影響報告的范圍不僅包括某些具體的項目，也包括可能會影響環境的立法草案或者建議、報告[1]。

第二，美國的環境影響報告制度本身不是目的，只是手段，是通過公開科學評估保護生態環境利益的手段，并且是事前手段，一定程度具有預防功能。

第三，它的強制力較弱，更多的是一個程序性法律[3]，雖然有時候會不可避免的涉及實質審查。這一點在美國立法上的體現有：環境質量委員會沒有實際的執法權、絕對豁免制度的確立;在美國現實法律運用中的體現有：存在諸多通過分解項目，間接注資規避這項程序的現象。

一、我國環境影響報告制度與美國環境影響報告制度的共同點

我們簡單探討美國環境影響報告制度與我國環境影響評價制度的相同點。

第一，對于這項制度，中美關于其內容及實施機制的相關規定都體現了全程性的特點。基本都有有事前的評估、實施相關項目后可能產生的不利后果、彌補，應對的措施以及事后的持續監測。這充分體現了立法者對可能影響環境的行為的謹慎態度。

第二，二者都有規定制度實施過程中的公眾參與制度，盡管參與的程序與細節存在差異。因為與所涉及項目利害相關的公眾勢必會更加了解項目的相關情況，也更加關心環境影響報告、環境影響評價的結果。二者的相同點有很多，就不一一贅述了。

二、相比較而言我國環境影響報告制度的優越性

我主要是比較美國環境影響報告制度與我國環境影響評價制度的不同點，并進行分析。

第一，這兩項制度針對的對象不同。美國環境影響報告制度針對的對象包括了立法草案、政府建議、報告等;我國主要是規劃和建設項目，相對而言較狹窄[2]。我國的政策是否需要經過環評爭議很大，最終還是被立法者所否定，認為其難以操作，不符合我國立法現狀。我認為這其中涉及到一個權衡的問題，到底是否有必要花費成本與精力對政策等進行環評，這項制度又是否會影響行政效率？我比較贊同我國立法者的觀點，我們其實沒有必要照搬美國的制度，在環境法的范圍內對行政決策等行為進行干涉，畢竟行政具有及時性和靈活性等特點，而且行政決策的評估完全可以通過完善相關的行政程序，在行政法的規制下實現。

第二，制度的內容存在差異，也可以說是各有其特色。美國在環境影響報告中會有相關的替代方案，并且替代方案要求具備充分性。[3]我國則對需要評估的對象作了分類，分別規定了對專項規劃和建設項目的不同要求。美國的制度對相關機構的環境影響報告提出了更高的要求，要滿足替代方案的充分性這一條件，立法或者決策機構事前的調研、評估等準備工作就要更加細致周全，成本也會因此而提高。而我國的分類制度有利于防止一刀切，對于規劃和建設項目分別適用不同的規定，有利于在提高環境影響評價質量的同時節約成本。

第三，環評主體自由裁量權不同。美國的機構受限制較小，環評主體自由裁量權較大。這里又可以從三個方面體現出來，即在做出報告前需要滿足的條件方面;做出過程中涉及的范圍方面;以及特殊的例外，即取得豁免方面：

（1）美國主體條件比較嚴格，項目或決策要滿足“重大”“對環境影響顯著”才需要出具報告、而“不確定的時候”，可以以不滿足條件為理由，僅出具《環境評估》，查明不必要時出具《查無顯著影響報告》[3]。

（2）豁免制度的相關規定，有關機構主體可以自主決定某些行為享有豁免權，免除作出環境影響報告的義務。

（3）項目或決策涉及范圍、規模的方面，報告主體可以自由決定在哪個層面準備影響報告，如“克里普訴塞拉俱樂部”[3]。

美國做出上述規定，在現實中確實有可能使得某些機構規避其報告義務，不能達到環境影響報告制度預期的效果。我認為美國法律在留有余地，沒有規定的太死，可能涉及到一個成本問題;也在一定程度上，也是留給行政更多的空間，促進某些公共基礎設施項目的建設。而我國在這方面的立法更加嚴格，符合相關規定就必須要進行環評，且要嚴格遵照執行。當然這并不能說明誰優誰劣，因為美國的環境影響報告制度針對對象的種類更廣，多種主體都有在必要時有出具環境影響報告的義務，涉及的橫向范圍更廣，相對而言在縱向方面就會降低要求，留給行政更多的空間。

第四，實施的手段不同，美國專門設置的環境質量委員會并沒有實際的執法權，而中國相關的審批機關擁有審批的決定權。美國倡導民眾進行公民訴訟，充分利用了司法來促進這項制度的實施。因為美國是三權分立體制，司法機關的權力、地位與我國有差異。我國則充分利用行政的權力來促進制度的實施，這樣其實效率會更高。

參考文獻：

[1]黃火笑.中美環境影響評價制度比較研究[D]北京.中國地質大學，2008：8.

[2]朱曉晨.我國環境影響評價制度的完善——以美國環境影響評價制度為借鑒[D]青島.中國海洋大學，2008：30-31.

[3]詹姆斯·薩爾茲曼，巴頓·湯普森著.徐卓然，胡慕云譯.美國環境法（第四版）[M].北京：北京大學出版社，2016.