對上海大都市圈建設使命與對策的幾點認識

張 帆 ZHANG Fan

長期以來，以主體功能區為導向、城市群為主體形態是推動大中小城市和小城鎮協調發展的主要策略。2014年國家出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出“推進中心城區功能向1小時交通圈地區擴散，培育形成通勤高效、一體發展的都市圈”，2015年國家發展改革委印發《關于進一步加強區域合作工作的指導意見》，進一步提出“推進重點地區一體化發展，支持有條件地區積極探索同城化”，并最終在國家“十三五”規劃中明確了都市圈的作用，即“優化城鎮化布局和形態，適當疏解中心城區非核心功能，強化與周邊城鎮高效通勤和一體發展，促進形成都市圈”。國務院批復的長三角城市群發展規劃初步形成了長三角區域、上海大都市圈、節點城市3個空間層面。在區域協同的新要求下，上海大都市圈承載了增強中心城市輻射力、帶動周邊地區發展的歷史使命。同時，由于地處長江三角洲城鎮化最密集、經濟最發達的地區，具有獨特的歷史淵源和發展特征，這一地區未來的一體化策略必然是建立在協同合作的基礎上，各取所長，共同承載全球城市核心功能。

圖1 長三角城市群空間格局示意圖

圖2 上海及大都市圈空間區位示意圖

1 建設使命

長三角地區有良好的經濟基礎與合作淵源。當今的上海大都市圈一帶是我國著名的魚米之鄉，歷來商業貿易繁榮，加之對外通商口岸的作用，因而成為我國經濟最發達的地區之一。近代，在資本帶動下的工業經濟發展孕育了我國最大的工業城市、著名的蘇南模式等。自古以來，上海大都市圈一帶便是地緣相親、一衣帶水。這里的一體化進程經歷了生產制造的經濟網絡化、國際資本積聚與輻射形成的資本網絡化、國際產業轉移帶來的價值鏈分工網絡化等多個階段。

首先，習近平總書記要求區域協同走向更高質量的一體化，在新的時代背景下，需承擔更高的使命。黨的十九大提出實施區域協調發展戰略，習總書記在2018年11月宣布將長三角一體化發展上升為國家戰略。上海作為長三角核心城市，需要進一步轉型發展。一是要素拓展、全面對接，從產業經濟、基礎設施到生態文化、民生服務、體制機制的全面對接。二是動能轉型、聚焦引擎，聚焦高質量，創新驅動和金融合作。三是關系轉換、優勢聯動，從同質競爭，到分工協作、差異化發展。

其次，上海需要在都市圈內承擔龍頭帶動、開放先行、全面服務的區域作用。在長三角區域一體化發展的國家戰略中，上海承擔著重要使命。一是要發揮龍頭帶動作用，代表全球資源配置的亞太門戶體現國家核心競爭力，聚焦5個中心構建功能網絡。二是要進行改革開放制度創新的先行先試，搭建開放平臺，作為改革開放排頭兵形成區域可復制經驗。三是要全面服務好區域發展，搭建區域資源共享平臺，服務長三角、服務全國與服務全球。

最后，上海大都市圈建設需要在更大范圍內協調空間資源承載國家戰略。上海大都市圈建設是落實長三角區域一體化發展國家戰略的重要空間載體和典型樣本。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》 《長江三角洲城市群發展規劃》正式將都市圈作為疏解特大城市非核心功能、與周邊地區經濟社會一體化發展的同城化地域（圖1）。在嚴格控制特大城市規模的背景下，“上海2035”總體規劃首次明確將近滬90分鐘同城化區域作為引領長三角城市群一體化發展的核心功能地域（圖2）。

2 發展挑戰

圖3 近滬城市對接上海具體空間舉措示意圖

一是具有比較優勢的發展基礎，但綜合競爭力不強。3大世界級城市群——京津冀、粵港澳、長三角城市群是我國經濟發展的重要引擎，3大世界級城市群以6.3%的國土面積集中了24%的人口，貢獻了47%的GDP。其中，尤其以上海大都市圈所在的長三角城市群經濟和人口密度最高。

二是區域經濟網絡日漸凸顯，但創新能力有待提升。上海大都市圈內不同城市之間的經濟聯系強度不斷增強，區域經濟網絡日漸凸顯。一方面，高等級節點城市聯系增強。滬寧軸、環杭州灣地區形成經濟緊密聯系區，高等級城市跨區域聯系增強。總部在上海的企業向外開設分支機構的企業數量是總部在其他城市、分支在上海的企業數量的5倍，上海在區域內企業經濟聯系的龍頭地位顯現。另一方面，近滬次級節點城市開始嵌入網絡。昆山、無錫、蘇州與上海的經濟聯系度增速明顯，近滬區域聯系緊密度增強。此外，嘉善、平湖、溧陽、張家港等次級專業型節點城市作用開始顯現。

三是區域社會網絡不斷加強，但空間貼邊發展缺乏有序管控。上海市與周邊城市的社會網絡聯系不斷增強（圖3），人口日常聯系呈現典型的地域鄰近性特征。基于騰訊定位數據的上海大都市圈人口流動研究顯示，昆山、蘇州市轄區、嘉善縣、太倉市的首位聯系城市均為上海。數據顯示，上海大都市圈的區域社會網絡正由過去的商務圈向商務、生活圈轉變。2016年上海與周邊城市的地面交通聯系呈現出周末強于工作日、節假日強于非節假日的特征。

四是生態問題日益嚴峻，亟需共治共保。上海大都市圈面臨日益嚴峻的區域生態環境問題。在土壤方面，環太湖地區、浙江南部地區、沿江區域存在由重到輕程度不等的土壤污染問題[1]。在大氣方面，2015年長三角25個地級以上城市達標天數比例在60.0%—90.8%之間，平均為72.1%，低于全國平均水平，并由局部污染轉變為區域性、復合型的污染[2]。在水資源方面，2015年太湖湖體總體水質處于IV類，共檢測到藍藻聚集現象91次[3]。除水體污染外，區域水資源不足的問題也日趨嚴重。

3 對策構想

面對國家戰略要求，如何構建區域更高質量一體化的“上海大都市圈方案”？首先需要明確這樣的基本認識：一體化不等于一樣化、高質量不等于高經濟、謀發展不等于大開發。

一是動能+：創新先導形成節點城市功能網絡。（1）共建創新驅動平臺。大科學設施共享，科技創新聯合攻關，聚焦重點產業和民生領域，實現協同發展，持續實施具有典型示范意義的合作項目。（2）打造長三角世界級產業集群。對標美國硅谷，形成科學的產業生態，在電子信息、高端裝備、汽車、家電和紡織服裝領域形成一批具有較強國際競爭力的跨國公司和產業集群。（3）功能互補。聚焦全球城市核心功能，在都市圈范圍內形成金融、制造、科教、文化創意等專業功能的節點城市網絡。

二是聯系+：交通網絡適應產業結構的變化。（1）提升門戶樞紐功能。依托區域、鏈接區域、服務區域。（2）完善城際綜合交通網絡。提高城際鐵路對5萬以上人口城鎮、高等級公路對城鎮的覆蓋水平。鏈接國家高鐵網絡。都市圈內高等級樞紐服務、高頻次商務客流，依托高鐵和城際鐵路，實現國家級、區域級樞紐之間60 min可達。（3）支撐次級節點城市功能培育。使次級城市群內節點城市之間30 min可達。

三是文化+：以江南文化為基底構筑民族文化魅力。浙江的河姆渡文化、上海的崧澤文化相互影響交融，是長三角地區文化親緣的象征。上海大都市圈作為江南文化的起源地，明清時代就有“江南經濟區域”的概念，人口密集、商貿繁榮、文化繁盛。溫文儒雅的吳文化、激越高亢的越文化、海納百川的海派文化，形成具有世界影響力的區域文化。（1）打造博采眾長的文化碼頭。以湖蕩生態資源吸引國際文化藝術與體育賽事，廣搭平臺弘揚兼容并蓄的海派文化。（2）形成創新發展的文化源頭。實現對標瑞士日內瓦湖區，激發創新創業活力，帶動文創產業發展。（3）塑造創新精神的迸發源頭。實現生活方式、文化素養、城市治理模式的全面創新。

四是生態+：山水田林湖的生命共同體體現生態文明。（1）統一發展理念。共抓大保護、不搞大開發，劃定區域生態紅線。（2）擦亮生態底色。疏通區域藍網綠脈，以生態資源本底形成江南水鄉湖蕩風光標志地。（3）建立區域環境治理與補償機制。聯合開展污染治理、應急處置聯動、環境監測、重要信息互聯共享等工作。

五是制度+：以體制機制創新適應高質量一體化發展新要求。（1）搭建共治共享平臺。業界共治+專業委員會+合作組織的公共治理架構。（2）創新區域開發與共享的財稅機制。探索建立跨行政區土地指標流轉、項目稅收分成、生態環境補償等機制。（3）建立統一的綜合數據庫。以鄉鎮街道為基本統計單元，為地區社會、經濟、空間作出動態體檢，為項目推進提供參考。（4）強化區域規劃的統籌與協調。借助各城市新一輪總規編制的機遇，形成區域規劃聯盟，制定大都市圈空間發展戰略，作為共同行動指引。

4 結語

都市圈作為城市群內部發揮特大城市輻射帶動作用的功能載體，是國際大都市快速城鎮化階段解決空間資源統籌、區域功能分工的普遍經驗，也是建設卓越全球城市不可或缺的“標配”條件。在全球范圍新一輪技術創新浪潮和網絡化經濟格局的影響下，上海有責任成為國家參與全球競爭、實施創新轉型的經濟引擎，上海大都市圈正是適應全球城市區域協同發展趨勢，發揮中心城市輻射作用、承載國家戰略要求的核心空間。在未來的發展中，需要充分發揮上海及周邊城市在空間資源整合、經濟社會協作、底線資源共保、制度與機制創新方面的巨大潛力，以更為開放的空間體系，注重功能網絡聯系，聚焦跨界重點協同地區，形成長三角世界級城市群的經濟引擎、人居品質高地和生態文明樣板。