李永春：持續穩步推動地理信息產業高質量發展

◎ 賈貞貞

地理信息是國家重要的基礎性、戰略性資源，隨著國家經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，地理信息產業發展也面臨著新形勢、新挑戰。特別是在現代高新技術發展的推動下，地理信息技術與移動互聯網、大數據、云計算、人工智能等深度融合，催生了新的業態、新的產品和新的服務，深刻影響了經濟社會發展和普通民眾日常生活。

自然資源部新組建的地理信息管理司，在國家地理信息成果管理和應用服務方面承擔了怎樣的責任和義務？將如何引導地理信息產業發展？對于大家普遍關注的地理信息安全保密管理、自動駕駛地圖管理等工作有哪些指導意見？請看自然資源部地理信息管理司司長李永春的訪談。

記者：請您簡要介紹地理信息管理司的前世今生。

李永春：我們國家的測繪地理信息行政管理機構，從1956年國家測繪總局建局以來，對于測繪工作管理最初的思路是注重“測-管”兩環節，測繪成果相當于一種儲備物資，為國家一些重大事項提供信息保障。直到改革開放以后，用好測繪成果的呼聲日益高漲，出現了諸如“以用定測”的說法，“測-管-用”三環節的管理思路逐漸形成，測繪地理信息工作從理念、技術、內容到方式都進入了轉型發展的階段。這樣的背景下，2005年原國家測繪局增設了測繪成果管理與應用司，2009年調整為地理信息與地圖司（測繪成果管理司），2018年國務院機構改革組建自然資源部，設立地理信息管理司，主要負責地理信息成果的管理和應用。兩個服務可以分為一大一小，“大服務”是按照《測繪法》規定，為經濟建設、國防建設、社會發展和生態保護服務，“小服務”是為自然資源“兩統一”職責履行做好服務。具體來講主要有七個方面的工作：一是地理信息安全監管和保密管理，二是成果管理和測量標志保護，三是地圖管理，四是地理信息公共服務平臺建設，五是地理信息產業發展，六是應急測繪保障，七是測繪地理信息軍民融合。其中，對于地理信息產業發展的指導雖然沒有直接寫進三定方案，但部領導對這項工作十分關心，也多次對我們提出了明確要求。

記者：在新組建的自然資源部中，地理信息管理司具有怎樣的新定位、新職能？

李永春：地理信息管理司的定位可以概括為“一管理兩服務”。管理是指對全國地理信息成果的管理；

記者：4月10日，是自然資源部正式掛牌的一周年。這一年來，部領導對測繪地理信息工作做出過哪些重要指示？

李永春：部領導對測繪地理信息工作非常重視，舉個例子來說，在首屆聯合國世界地理信息大會上，陸昊部長有個致辭，大會最初是建議部長主要從測繪地理信息為2030年可持續發展議程和生態文明建設提供保障服務的角度來展開。但陸昊部長認為這個站位把測繪地理信息放低了，最后部長在大會上是這樣講的：“地理信息是準確掌握國情國力的重要前提，是一個國家基礎性、戰略性資源，是各國政府實施發展規劃、進行宏觀管理、維護國家安全、建設生態文明的重要依據，具有不可替代的重要作用。”

還有個例子，今年的全國自然資源工作會議強調了要“加快基礎測繪轉型升級，增強測繪地理信息公共服務能力，促進地理信息產業高質量發展”。其中，關于地理信息產業高質量發展的要求是陸昊部長親自提出并強調的工作。當前我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，自然資源領域能夠為促進經濟高質量發展做哪些事情？部里對此進行了專門研究，并將礦業、海洋產業和地理信息產業這三個方面確定為自然資源領域推動高質量發展的重要著力點。雖然相比之下，地理信息產業的體量較小，但發展空間大、潛力大，是整個自然資源高質量發展的重要內涵之一。

第三個例子，2月13日，部里針對地理信息產業發展組織召開了一次部長專題會，地理信息管理司和國土測繪司分別做了匯報，相關司局和部直屬單位列席參加，部領導在聽取匯報后對下一步地理信息產業發展提出了一些指導性意見。其中，特別要求測繪發展研究中心重點對“未來地理信息產業的需求究竟在哪兒”進行研究。我們需要從個人、企業、政府等不同角度，理清各個層面對地理信息數據、服務和產品的需求。根據這些需求，分析當前的供給存在哪些問題，要提高地理信息產業滿足不同層次需求的供給能力，尤其要解決單個企業做不了或做起來成本較高的共性問題，研發公共產品。同時，還要分析技術短板在哪里，重點突破關鍵核心技術，提高產業發展核心競爭力和整體水平。為此，部里計劃今年上半年召開一次地理信息企業家座談會，部領導希望能聽一聽企業家們的聲音，也邀請大家共同探討地理信息產業發展。

過去這一年，針對測繪地理信息行業的一些重要問題，例如《測繪管理工作國家秘密范圍的規定》修訂、自動駕駛地圖管理、“問題地圖”整治、行政審批改革，以及其他一些關于產業發展的難題，部領導多次召開專題會進行研究。我的感受是，部領導對測繪地理信息工作非常重視，非常關心。從政府層級來講，國家主管測繪地理信息工作的行政管理機構由原國家測繪地理信息局提升為自然資源部，其支撐力度一定更大。從人員配置來講，自然資源部目前有近50人在做與測繪地理信息相關的業務管理工作，業務管理人員的規模實際上是多于原國家測繪地理信息局。不論是機構支撐，還是人力、物質支撐，當前對測繪地理信息工作的保障力量相比過去都是在增強的。而未來能否得到進一步的關心和重視，關鍵還是看我們自己的作為，因此我們一定要堅定信心，抓住機遇，促進發展。

記者：您認為當前測繪地理信息事業發展面臨的主要困難與挑戰有哪些？我們應當如何應對？

李永春：從外部來看，現代高新技術的發展給傳統政策機制和思維觀念帶來了挑戰。移動互聯、大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術和地理信息的融合日益緊密，傾斜攝影、高精地圖、三維影像等新型產品形式日益豐富，地理信息的應用領域也越來越廣闊，但我們的許多管理政策和管理手段還沒有及時跟上，例如在地理信息安全監管、行業標準制定、數據開放共享等方面還有許多問題需要解決。

從內部來看，機構改革后，新的職責和定位給我們工作帶來新的挑戰。一是政治站位有待提高，過去我們常常從具體業務角度考慮工作，現在要求我們更注重管理，更多從政策、制度的角度去思考。二是對于部里“連續、穩定、轉換、創新”的工作要求，我們在“創新”方面做得不夠。三是在為自然資源“兩統一”職責履行做好服務這方面尚存很多不足。前面講地理信息管理司的新定位時提到了“大服務”和“小服務”，一方面是如何做好這個新的“小服務”，另一方面是如何將這兩者有機結合，都是我們當前所面臨的挑戰。例如大家比較關心的信息系統整合問題，部里現在有多個信息系統同步運行，如果要將這些系統整合起來，基礎是什么？韓正副總理提出要形成“一張底版、一個平臺、一套數據”，自然資源“一張圖”的底板就是基礎地理信息，如何讓基礎地理信息平臺在自然資源管理中發揮好作用，就是我們不斷思考的問題。四是在一些具體工作方面，存在地理信息安全監管的基礎較為薄弱、成果共享程度與社會期待尚有差距、“天地圖”建設的長效機制還需完善，以及產業發展抓手不多、產業政策落實力度不夠等問題。

如何應對這些挑戰？其一是加強學習，管理者自身對于新知識、新技術、新趨勢的掌握要跟得上發展的步伐，同時還要打開視野，多了解和學習國外同行業，以及國內外其他行業好的做法。其二是廣泛調研，自去年地理信息管理司組建以來，我們已經對在京的企事業單位開展了許多調研。今年上半年，我們將在全國以片區會的形式開展調研，廣泛聽取意見，把基層情況摸清，把問題找準，總結好的經驗做法，共同研討破解難題、促進發展的路徑。其三是轉變觀念，我常常在工作中提醒大家，過去的一些做法可以為我們的工作提供參考，但不能一概成為下一步做事的依賴，應對挑戰我們必須直面問題，加強轉變的主動性。其四是大膽實踐，守住維護國家地理信息安全這一底線，瞄準地理信息廣泛應用這一目標，堅持目標導向和問題導向相結合，在處理好一個底線、一個目標、兩個導向的前提下，有勇氣、有擔當地去開展工作。

記者：您前面提到了部領導對地理信息產業的密切關注，那么下一階段部里主要會從哪些方面來促進地理信息產業的發展？是否會出臺新的政策文件來支撐這些工作？

李永春：地理信息產業的概念是在2007年《國務院關于加強測繪工作的意見》中首次提出的。2011年李克強同志考察中國測繪創新基地時強調，測繪地理信息是戰略性新興產業和生產性服務業的重要結合點，開發利用潛力很大，要加快發展測繪事業和地理信息產業。在這樣的背景下，2014年，出臺了《國務院辦公廳關于促進地理信息產業發展的意見》，國家發改委和原國家測繪地理信息局聯合印發了《國家地理信息產業發展規劃（2014—2020年）》。目前，對于這些文件所明確的總體思路、發展目標和重點領域是沒有變化的，這些重點領域已經覆蓋很全面了，并且其中還有一些我們尚未解決的內容，是當前仍然需要去關注和努力的方向。圍繞地理信息產業發展，接下來我們主要從五個方面來開展工作：

一是將產業相關政策的落實作為下一步工作的著力點。第一，全面梳理上述幾項意見和規劃中政策措施的落實情況，再結合近期國家支持小微企業和民營經濟、減稅降費、高質量發展等的政策要求，尋求其與地理信息產業發展的結合點，加大產業促進政策的貫徹落實力度。第二，正在與國家發改委進行對接，爭取在今年對《國家地理信息產業發展規劃（2014—2020年）》的實施情況進行評估。規劃提出到2020年地理信息產業總產值超過8000億元，據我們所掌握的分析數據，2018年全國地理信息產業總產值突破了6000億。但我們還需要和相關部門聯合建立一套標準的統計體系來對規劃的整體實施情況進行科學評估。第三，加強對地方工作的協調指導。目前已有浙江、湖北、山東等24個省（區）人民政府出臺了落實《國務院辦公廳關于促進地理信息產業發展的意見》的措施和促進地理信息產業發展的鼓勵性政策，我們會去了解并推動各地對這些措施、政策的具體落實。

二是調整產業監管政策，其核心就是處理好安全保密的問題，把握好保密和應用的平衡點。例如對于《測繪管理工作國家秘密范圍的規定》《公開地圖內容表示若干規定》《基礎地理信息公開表示內容的規定（試行）》等安全保密管理相關的文件，如果能從政策上有所突破，或者大家在工作中能取得新的共識，將對產業監管有一個比較大的促進。

三是推動地理信息資源的開放共享。對于目前存在的保密門檻過高導致部分數據無法實現共享，以及部分數據共享政策尚不明確等問題，我們已經著手開展相關工作來改善或解決。對于基礎地理信息資源，力求最大程度地進行開放。

四是優化營商環境。按照黨中央、國務院的要求，建立健全企業家參與涉企政策制定的工作機制，組織召開座談會，充分利用相關學會、協會等平臺建立更加廣泛的溝通渠道，經常性地了解企業家們的訴求和想法。另外，還將建立地理信息產業示范機制，以示范來鼓勵地理信息產業集聚集群發展。

五是開展地理信息產業戰略發展研究，完善產業統計工作機制，做好經濟運行監測。按照陸昊部長的指示，做好產業發展需求的研究，向社會釋放出產業發展的明確預期，引導資本投資。地理信息產業統計目前還沒有納入國家統計局獨立的統計范圍，但在2017年我們已和國家統計局合作，明確了地理信息產業統計分類，建立了與《國民經濟行業分類》的對應關系。下一步將在這一基礎上，建立統計指標體系和相關體制機制。目前我們選取了部分重點企業，按季度上報企業的經濟運行情況。這項工作還將持續開展，同時會進一步優化企業樣本的選取，加大數據統計分析力度，向有關領導和部門提供更加科學的決策依據。

記者：今年全國自然資源工作會議提到了“促進地理信息產業高質量發展”，您對“高質量”這一目標要求怎樣理解？對于實現高質量發展有怎樣的建議？

李永春：通過相關研究，我們認為可以從四個指標來衡量產業的高質量發展。

一是產業結構。當前地理信息產業結構不均衡，呈現“兩端小、中間大”的態勢。前端是地理信息軟硬件企業產值規模較小。硬件方面，國產的常規測繪儀器在國內的市場占有和海外銷售都不錯，但附加值不高，高精尖設備的國產化率較低；軟件方面，我們的產品營銷策略與國外產品還存在差距，缺乏具有國際影響力的軟件企業。后端是地理信息數據挖掘和開發利用做得不夠。如今在地理信息應用方面做得不錯的多是互聯網企業，地理信息被作為這些企業互聯網事業布局的一個部分。例如我們在調研中發現，高德在阿里巴巴整個集團業務中被定性為基礎設施部門，是沒有投資回報率要求的，它的價值體現在后端的其他服務中。這其實是符合地理信息本身屬于生產性服務業這個特性的，地理信息和其他產業的融合與滲透還有很大的發展空間。“中間大”主要是指數據采集方面，隊伍過剩導致許多惡性競爭。要實現高質量發展，產業結構應該趨于均衡，整個產業鏈中不應出現某些環節的明顯不足，因此產業結構調整需要努力去做。

二是產業效率。地理信息產業的人均產值雖然高于國家人均生產率，但作為一個技術含量很高的第三產業，和其他同樣是技術含量較高的生產性服務業相比，我們的人均產值究竟處于一個怎樣的水平，這是目前我們正在分析研究的一個問題。過去我們有很多企業單位是依靠人力資源的投入來加速生產，這樣的生產提高方式是不可持續的。隨著高新技術的融合發展，生產要素占比會發生很大變化，提高產業效率是高質量發展的重要抓手。

三是發展動力。高質量發展需要以創新驅動作為發展動力。企業家是推動經濟社會發展的中堅力量，行業的發展要以需求為導向，通過企業家的創新創造將那些潛在的需求挖掘成為實實在在的產品和服務，把地理信息跟其他高新技術融合的需求變成現實，這是我們在創新驅動方面要去推動的工作。

四是龍頭企業。無論是儀器高端制造、軟件開發，還是遙感應用、導航定位、位置服務，在各個領域中都要培育出兩三家具有國際影響力的龍頭企業，我們的地理信息產業才能稱得上高質量發展。

記者：作為國家地理信息資源的管理者，您認為在遵守保密制度的前提下，如何進一步推動測繪地理信息成果的開放共享，讓幾代測繪地理信息人創下的寶貴成果能夠為社會治理提質增效，給公眾帶來更多的便捷和幸福感？

李永春：其中最大的難題就是“在遵守保密制度的前提下”。我們的基本原則是守住底線，盡量放開。一方面從技術上做好保障，保密技術要跟得上新產品、新業態的發展。另一方面充分調研，廣泛聽取意見，深入了解其他國家在地理信息安全保密方面的政策和做法，以及市場主體的政策需求等。在這些基礎上去形成安全保密政策的調整建議，讓大家能夠用到盡可能多的數據信息資源，這對于營造更加良好的產業發展環境十分重要。此外，我們還會組織專家、學者，對大量的歷史檔案資料進行研究和挖掘，并積極探索管理機制，通過建設開放實驗室等方式，創造更多利用地理信息成果資料的方式和途徑。

記者：在當前的地理信息應用中，有個很熱門的話題是自動駕駛地圖，如何做到既滿足社會發展和人民生產生活的需要，又滿足我們對地圖的管理要求，我們在這方面是如何考慮的？

李永春：這的確是當下地理信息行業熱度很高的一個方面，從地理信息管理司組建至今這半年左右的時間里，已經有近十家汽車廠商、地圖供應商、位置服務商到司里來溝通協調相關工作。我們很歡迎這樣的溝通，一是聽聽大家的訴求，二是把我們的政策講清楚，三是把難題提出來共同探討。從地理信息管理的角度，我們對這項工作也進行了專門的研究。

對自動駕駛地圖的管理，下一步的工作主要涉及幾個方面：一是研究自動駕駛地圖的內涵，給它一個明確的定義，明確它所需要的地理信息范疇、精度以及高程、坡度、曲率等屬性具體是什么，進而才能形成自動駕駛地圖在采集、處理和制作等方面的標準規范。二是完善相關法律法規，在堅持總體國家安全觀的前提下，按照“放管服”總體要求，充分考慮產業發展實際，為自動駕駛發展提供制度保障。三是對市場準入機制進行研究，這方面由國土測繪司牽頭開展。四是優化保密技術處理和插件，盡快滿足L3級及以上級別自動駕駛技術的要求。五是開展先行先試，采用“一事一議、一事一批”的方式，在保障安全的前提下開展試驗。六是創新地圖審圖模式，自動駕駛地圖的形式已經不再是傳統地圖的形式，我們的審核內容、手段都要與之相適應。七是落實安全監管職責和企業保密責任。八是積極關注自動駕駛產業的發展動向，及時提出促進發展的政策建議，做好地理信息保障支撐。