新形勢下養老服務發展路徑探析以武漢市為例

現階段我國已全面進入老齡化社會，老年人口的高齡、失能和空巢化，將進一步加劇人口老齡化的嚴峻性和復雜性。武漢作為全國基本養老服務體系建設的首批試點城市，近些年著力構建以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐的社會養老服務體系，特別是在發展居家養老服務方面取得了顯著成效。新形勢下武漢市老年人數量和人口學特征等都發生了新的變化，養老服務需求也不盡相同，為此我們專門進行了調查研究，以期未來養老服務政策制定更具前瞻性、科學性。

武漢市人口老齡化現狀

目前，武漢作為我國中部超大型城市，老年人口不僅數量多、發展快，而且家庭養老功能持續弱化，社會化養老需求激增。

老年人口“三多并存”現象突出。截至2018年底武漢市60歲以上老年人口187.94萬人，占全市883.59萬總人口數量的21.27%；80歲以上高齡老人25.09萬人，占總人口2.84%。老年人口不僅數量多、發展快，還顯現出空巢多、女性多、疾病多“三多”并存的特點。首先，空巢老人多。武漢市中心城區空巢老人已占到老年人數的3成，近30萬人，有的社區空巢老人比高達73.1%，空巢老人已成為新的社會管理難題。其次，女性老人多。武漢市2018年底的數據顯示，女性老齡人數在每個老齡段均多于男性人數；并且隨著年齡的增加，男女性別比例相差越發懸殊。全市475名百歲老人中，女性人數是男性的3倍多。最后，疾病老人多。高血壓、腦卒中、心臟病、類風濕是目前武漢市老年人群中最高發的疾病。

老年人失能率高，養老金水平低。湖北省老齡辦《關于湖北省失能老人長期照護問題的調查報告》顯示，武漢市2018年共有失能失智老年人5.3萬人，占全市老年人的2.82%。高齡老人的空巢、失能、失智、貧困、疾病、精神慰藉、生活照料等問題非常突出。同時，武漢市作為全國最早的一批老工業基地，企業退休職工數量多，養老金水平低。經過武漢市政府的“14連增”，2018年武漢企業退休人員月均養老金達到2800元，但是依然低于武漢市人均3984元的工資水平。

家庭養老功能弱化，社會化養老需求激增。在獨生子女、全面二孩政策影響下，武漢市“四二一家庭” “四二二家庭” 越來越多，“三代同堂”式的傳統家庭越來越少，空巢老人家庭迅速增加。家庭養老和公辦養老院已不能完全滿足現階段的養老服務需求，越來越多的家庭需要依靠社會化養老服務。

養老服務發展面臨諸多矛盾

老年人健康服務需求快速增長與消費能力不足之間矛盾凸顯。醫療健康是養老服務最重要的內容，但老年人看病難、看不起病仍是一個普遍現象。根據本次調查，老年人患慢性疾病比例較高，半數以上老年人患有高血壓。心腦血管疾病（高血壓、心臟病、冠心病）、關節炎（頸、腰椎、類風濕）、糖尿病、眼病（青光眼、白內障）是武漢老人患病率最高的五大慢性疾病（詳見下表）。看病花錢成為老年人的頭等大事，其消費能力面臨考驗。受訪者表示，“錢多的吃好藥、進口藥，錢少的吃便宜藥。寧可不吃飯，不能不吃藥。年紀大了保命還是最重要的。”有數據顯示目前我國60歲以上老年人口已達到2.49億人，占總人口數量的17.9%，但消費額比重不到10%，老年人的消費水平遠遠低于社會平均消費水平。

養老產業的發展速度與人口老齡化程度不協調。我國的養老服務尚處于起步階段，未形成產業規模和產業鏈。在歐美國家，當他們的老年人口占總人口的20%以上時，老年人消費總額占總消費額的25%-30%，老年人口的高消費對經濟和社會發展具有拉動作用，在一定程度上糾正了人口老齡化對經濟社會發展的負面影響。而我國的養老產業才剛剛起步，發展速度嚴重落后于人口老齡化的速度。

養老服務人才需求與供給不平衡。首先是人才總量缺口大。有數據顯示，2017年我國失能失智老人約4500萬人，按照3名失能老人配備1名護理員的國際公認標準，需要1500萬名護理員。而中國現在取得國家資質認可的護理員僅2萬人，護理人才缺口巨大。目前湖北省共有城鄉養老機構2496個，配備護理員7.5萬人，只占應配護理員人數62萬人的九分之一。其次是專業素質亟待提升。調查發現，養老服務人員一方面缺口大，另一方面還不好請，請到的也普遍素質不高。衛校畢業的護士或專業護工，大多不愿從事“伺候老人”的護理工作，工資低、干活累、工作環境差、社會地位低等均是主要原因。護理人員多是農村中老年婦女、城鎮下崗職工，其中年齡在45-64歲的約占80%，初中及以下文化程度的約占70%，一半以上的人員沒有經過崗前培訓，存在年齡大、文化程度低、專業知識匱乏等問題，僅能從事較低層次的護理工作，很難滿足高標準的服務要求。

表：高齡、低齡老人慢性疾病患病率（%）

養老服務發展對策建議

加大政府購買服務力度，形成公共服務社會化供給新機制。積極探索以政府主導與支持、社區監管與協助、市場實施與運作、有償服務與低償服務相結合的養老服務模式。一方面發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。另一方面政府可以根據老年人口數量增長和養老需求的發展，對福利機構的數量、布局、規模、檔次以及資金、用地等進行統籌安排。在老年人聚居的老城區，按照靠近原居址和醫療機構的原則，建立合適規模的社區居家養老服務中心和社區養老院。采取公建民營、民辦公助的方式，引進規模化企業，市場化運作。將公益性和市場運作相結合，尊重市場規律，允許服務企業合理化收益。

加快養老服務產業規模建設，完善產業鏈升級。根據我國老年人的特點，大力推進養老服務產業創新。探索開發連鎖式、旅居類養老服務產品。擴大養老服務內容，完善老年商品從實物到服務的產業鏈升級。學習日本等發達國家經驗，將養老服務內容逐步擴充至家庭護理、家庭洗浴、送餐服務、老年人用品的租借和銷售、老年人臨時寄養、養老服務培訓、投訴和信息提供、緊急呼叫服務、老年住宅建設與裝修等項目上來，進而完成養老產業的全面升級。

規范行業標準，建立養老服務監管機制。加強監管力度，兼顧公平與效率。一方面降低市場準入門檻，突破政策瓶頸，在投融資、土地供應、稅費優惠方面，保證民間資本享有與政府舉辦養老機構同等待遇；落實養老服務機構的用電、用水、用氣按居民生活類價格執行，降低養老服務運營成本。另一方面建立行業自律和約束機制，使各類養老服務企業在政策、法規范圍內合理運營并持續健康發展，保障老年人的合法權益不受侵害。推行第三方評估機制，提升養老服務水平。老年人在申請政府購買養老服務時，不再由民政部門出面評估，而是交由具有評估資質的第三方機構，評估結果與政府補貼掛鉤，確保了政府資源的公平合理分配。同時進一步對社區放權，讓了解轄區居住老人現狀的網格員、養老專員，適時、及時申報需要補貼的養老對象名單。對社區突發困難（疾病、喪親）的老人提供臨時救助、關懷。

加強養老服務人才培訓，提高福利待遇。應在養老服務人才教育優惠政策基礎上進一步推出具體落實舉措，對符合設置養老服務和管理專業條件的院校、取得技師或高級工職業資格的養老機構護理員、從事養老服務行業的本專科畢業生、各養老機構的“優秀護理標兵”給予適當獎勵和津貼。鼓勵更多高素質人才投身到養老事業中。