軍工科研院所市場化轉型路徑及措施研究

■ 中國運載火箭技術研究院 鐘 培 高曉明

本文分析了在當前企事業單位改革的政策背景下軍工科研院所面臨的環境，解讀了與科研院所關系較為密切的事業單位分類改革、國有企業改革、軍民融合、科技體制改革實施進展，設計了軍工科研院所市場化轉型的不同路徑和實踐舉措，并提出了相關的措施和建議。

軍工科研院所是我國國防科技工業建設和發展的骨干力量，多數成立的時間較長。伴隨著我國企事業單位改革歷程的推進，當前的軍工科研院所多由軍工央企或地方國企管轄，多屬于國有企業下屬的事業單位。黨的十九大提出要“深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離” 。當前我國國有企業與事業單位改革已經進入深入推進、穩步實施階段。

軍工科研院所分類改革工作由國防科技工業局（以下簡稱“國防科工局”）牽頭推進，按照《關于軍工科研院所轉制為企業的實施意見》（科工計[2017] 673號）要求，2018年首批生產經營類軍工科研院所完成轉制，2020年其他生產經營類軍工科研院所基本完成轉制，按要求該類科研院所要轉制為公司制企業。軍工科研院所不僅是本輪事業單位分類改革和國有企業改革的重點對象，也是我國踐行軍民融合戰略和進行科技體制改革等工作的骨干力量，如何在科研院所改革轉型實踐中統籌推進各項改革要求，形成改革合力和紅利，是需要重點研究的問題。

一、改革政策及進展

（一 ）事業單位分類改革

2018年5月，國防科工局等八部委聯合印發《關于中國兵器裝備集團自動化研究所轉制為企業實施方案的批復》，原則同意兵器裝備自動化研究所轉制為企業。這是自2017年7月7日國防科工局召開軍工科研院所轉制工作推進會，并宣布啟動首批41家軍工科研院所轉制工作以來，首家批復的轉制為企業的單位，標志著生產經營類軍工科研院所轉制工作邁入實施階段。

（二 ）國有企業改革

2018年7月26日，國務院國有企業改革領導小組第一次會議召開，對國資國企改革進程提出了更高要求。8月17日，國企改革“雙百行動”正式啟動，將重點支持鼓勵主業處于充分競爭行業和領域的商業類“雙百企業”通過改制上市等方式發展混合所有制經濟。12月28日，國有資產監督管理委員會召開11家中央企業國有資本投資公司試點啟動會，從目前的改革思路來看，這些試點企業普遍都制定了混改、重組、上市等計劃。2018年中央經濟工作會議要求“要加快國資國企改革”，預示著2019年國有企業改革將全面提速，改革將呈現多點開花、全面推廣、加速推進的態勢。

（三 ）軍民融合發展

近幾年，關于軍民融合發展的規劃、路線和政策等陸續發布。2018年10月15日，中央軍民融合發展委員會第二次會議召開，提出戰略性重大工程是推動科技創新的有效途徑，要以工程建設為牽引，集中優勢力量協同攻關，早日取得突破。近幾年來，隨著軍隊和政府層面支持軍民融合發展的政策在實踐層面落地，軍民融合正在向更深層次、更廣范圍內深入推進。軍工科研院所的軍民融合工作重點也逐步從傳統的“軍轉民”，拓展到通過重大工程牽引，吸引優勢民用產業力量，支撐軍用產業的健康快速發展。

（四 ）科技體制改革

在2018年5月28日召開的兩院院士大會上，習近平總書記再次強調要全面深化科技體制改革，提升創新體系效能，著力激發創新活力。從目前發布的改革政策來看，本次科技體制改革包含以下幾個重點：一是創新體系建設方面，強調了企業在技術創新體系建設中的主體地位，以及科研基礎設施、科技成果的融合共享；二是科技成果轉移轉化方面，從知識產權保護、科技成果評估、服務保障及平臺建設、價值分配及激勵政策等方面，進一步完善了科技成果從生成到產生經濟效益、社會效益的全流程保障環境；三是科技人員政策方面，強調以人為本，進一步完善了科技人員從事科學研究、科研生產等工作的支撐政策，特別是在兼職創業、實現以要素為導向的分配政策等方面提出了新的措施和方法。上述改革政策也將對軍工科研院所的科研生產模式、科技人才隊伍建設等產生不同程度的影響。

二、軍工科研院所市場化轉型路徑及措施設計

（一 ）轉型路徑

本文按照軍工科研院所轉企與未轉企兩種情況分別設計了市場化轉型路徑。

1.轉企路徑

目前的政策要求軍工科研院所轉制為公司制企業，為促進科研院所平穩轉制，可先轉制為一人有限責任公司，成為產權清晰的公司制企業。后續的市場化轉型模式可以按照將公司自身發展壯大和建立母子公司的方式進行。

將公司發展壯大模式主要是在業務發展的基礎上，進行股份制改革，引入戰略或財務投資者進行股權多元化，不斷提升現代企業治理能力；進一步通過員工持股、引入產業基金、風險投資等途徑實施混改；待公司規模逐步發展壯大后，從產業板塊層面進行兼并重組，集中優質資產，處置低效無效資產，提升公司的整體運營效率和效益；最終通過板塊上市、打造上市平臺公司等模式，進一步擴大公司規模，將公司打造為現代公眾公司。

打造母子公司模式則是在轉制公司逐步發展壯大的基礎上，通過科技成果轉化、培育軍民融合產業或者引入產業基金等途徑，孵化出具有市場發展前景的子公司，通過系列的產業兼并重組、產業優化等措施，不斷優化產業結構，最終通過系列的資本運作手段實現上市的目標。

2.不轉企路徑

軍工科研院所暫不轉企或者尚未實施轉企的，也可利用多種途徑和工具實施市場化轉型。其主要做法與打造母子公司模式類似，先通過科技成果轉化、孵化軍民融合產業等方式投資成立公司制企業，或者直接成立混合所有制公司，再通過逐步發展壯大、產業優化調整、兼并重組等措施，提升優質資產的競爭力和盈利能力，最終通過資本運作打造成上市公司。軍工科研院所市場化轉型模式及路徑設計如圖1所示。

圖1 軍工科研院所市場化轉型模式及路徑設計

（二 ）轉型措施

1.軍工科研院所轉企

當前，科研生產型科研院所轉企工作正在穩步推進，由于涉及的問題非常錯綜復雜，轉企工作進度不一。但無論是從改革政策要求還是未來發展趨勢來看，轉制為公司制企業都將是未來發展方向。近年來，伴隨著企事業單位改革的深入推進，科研院所在管理體制機制方面也在逐步向現代企業治理模式轉型，但由于企業屬性和所遵從的管理制度等不同，生產經營類科研院所的公益屬性、商業屬性多融合在一起，因此往往既不能完全成為服務國家公共事業的非盈利性組織，也無法成為面向市場的企業主體。

生產經營類科研院所向公司制企業轉制的過渡銜接問題，是當前制約轉制工作順利推進的核心問題。例如，按照當前的轉企政策，在轉制后科研院所原有的財政支持將減少，稅收成本也將大幅增加，事業單位和公司制企業所適用的會計準則不同還會帶來運營成本的增加等問題，這些都將影響到轉企后公司的運營效率和效益。此外，由于科研院所的營業收入大部分來自軍品市場，而軍品市場的屬性又決定了無法實現完全市場化的運營，這也導致了部分科研院所在改制過程中面臨“兩頭受限”的困境。

2.國有企業混合所有制改革

當前國企混改尚處于試點階段，多在二級、三級企業層面開展，且尚未形成相對固化的模式和做法。從實踐情況來看，國企混改多采用引入戰略（財務）投資者、員工持股、上市或者參股民營企業等一種或多種混合方式。2019年，國企混改還將在更廣范圍內深入開展。無論是由科研院所轉制而成的國有企業，還是投資成立的國有企業，特別是處于完全競爭領域的商業類公司，均要以實施混改為發展方向，進一步完善企業自身治理能力，由傳統的行政命令式運營管理模式向市場化的基于產權結構的法人治理模式轉變，只有先將自身運營管理基礎建設得更加科學和完善，才能為后續的深化改革創造前提條件。

尤其對于國有獨資公司，在實施混合所有制改革前，可先引入戰略投資者、財務投資者，實施股權多元化改革，逐步實現按照《公司法》要求開展法人治理工作，具備條件后再逐步向民營資本開放，形成更加開放和多元的股權結構。

3.兼并重組

國有企業是我國推進供給側結構性改革的重要力量，推進產業兼并重組則是改革的重要途徑。多年來，軍工企業和軍工科研院所的業務逐漸發展壯大，雖然在軍用產業領域、軍民融合產業領域和民用產業領域實現了多元化的發展，但也存在業務交叉、低效資產重復建設等多方面的問題。

近幾年，國有企業推行了壓減工作、處僵治困、化解過剩產能等多個專項治理工作，目的也是通過兼并重組、關停并轉等方式，減少低效無效資產，搞活優質資產，提升資產的整體效率和效益。軍工科研院所向市場化轉型的過程中，同樣要注重兼并重組，利用市場化手段處置不良資產，從貪大求全的經營理念，向輕資產、柔性化、高效益的市場化經營理念轉變。

4.科技成果轉化

對于軍工科研院所及其下屬的國有企業，科技成果轉化是落實軍民融合發展戰略的重要途徑。近幾年，地方政府、企業在科技孵化平臺建設、科技轉化中介服務等方面的建設更加完善；特別是在科技成果轉化收益分配方面，《中華人民共和國促進科技成果轉化法》中的相關規定在高校、企業的實踐中逐步得到落實，也為促進科研院所科技成果轉化提供了便利條件。

但在實踐過程中，軍工科研院所的科技成果轉化也還存在諸多困難。在轉化模式方面，無論采用自行轉化實施、科技成果轉讓，還是科技成果作價入股等形式，都要有一套科學合理的科技成果定價機制、轉化流程和審批流程，但實踐中還存在定價難、審批難、流程復雜等現實問題。在轉化收益激勵方面，軍工科研院所能否按照《中華人民共和國促進科技成果轉化法》的相關規定，將轉化收益以最大比例獎勵給項目團隊，科研院所設立的國有科技型企業能否按照《國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法》（財資[2016] 4號）等要求，實施項目分紅、股權激勵等，還需要在實踐層面加以落實。只有真正打通科技成果轉移、孵化、轉化及激勵的全流程，才能夠更大程度地激發企業、組織、團隊及個人轉化科技成果的積極性和主動性。

5.資產證券化

資產證券化是進一步盤活國有資產，提升國有資本運行效率的有效工具，也是近年來國有企業改革的重要方向。從我國國有企業實踐來看，實施資產證券化主要是通過上市公司途徑，以IPO、上市公司配股、定向增發等方式進行。對于軍工科研院所和國有企業，成為上市公司是公眾企業重要的發展目標。資產證券化一方面可通過信息公布、公眾監督等方式倒逼企業不斷提升企業現代治理能力，另一方面也可以盤活資本存量，撬動社會資本融入實體經濟運營中，為不斷提升企業的競爭力儲備資源。

從當前各軍工企業集團公布的發展戰略來看，實施資產證券化是擴大發展規模、提升影響力和競爭力的重要途徑。在實踐過程中，提升資產證券化率的方式有打造上市公司平臺、分階段注入優質資產（如中國船舶重工集團有限公司）、打造板塊上市子公司（如中國航空工業集團有限公司）等。未來，可統籌運用混合所有制改革、軍民融合、科技成果轉化等改革工具，例如，通過混合所有制改革打造上市公司平臺，通過科技成果轉化實踐軍民融合并孵化出有市場前景的優質資產，逐步注入上市公司平臺。要實現改革工具的綜合統籌應用，前提是要形成清晰的產權結構，提升企業內部市場化運營管理能力，同時完善基礎管理體系。

三、相關措施建議

軍工科研院所的市場化轉型是一項漫長而復雜的工程，無論選擇哪條改革路徑，市場化、現代化、企業化都是改革的大趨勢。面向未來，與其等待行政化的被動改革，不如直面潮流和趨勢主動求變。

（一 ）提升核心技術能力，不斷拓展市場空間

軍工科研院所的主要職責是服務于國防軍工產業，大多在某個或某些領域擁有核心的高端技術，有效支撐了國防事業的自主快速發展，但同時也因高度關注軍用技術和產品的發展，在軍民兩用、通用技術開發方面投入的資源和精力較少。

當前，世界前沿的軍用技術正在向軍民兩用技術轉變，越來越多的民營企業參與到軍用技術和產品的創新開發過程中。隨著我國軍民融合戰略的深入推進，從軍方用戶到軍工企業都在強調先進技術的軍民兩用屬性。因此，軍工科研院所未來無論面臨怎樣的改革轉制要求，著力提升自身核心技術能力，從傳統的高度依賴軍品市場向軍民市場并重模式轉變，都是支撐其未來健康、快速、持續發展的根本保障。

（二 ）提升現代治理能力，減少歷史遺留問題

軍工科研院所在長期的建設發展中，多形成了較系統完備的研制、試驗、生產體系，成為重資產型企業；同時也還肩負著促進就業、維護社會穩定等多重社會責任，在職工養老、醫療等方面承擔了較多責任，在職工生活保障等方面承擔了較多社會職能。

改革開放以來，我國對事業單位的資產、人事制度、養老保險制度等進行了幾輪改革，在解決歷史遺留問題等方面進行了持續的努力，但這些問題多較為復雜，解決此類問題所需要的資金、資源和政策保障較多。長期來看，科研院所無論是否轉企，首先都要在處理和解決歷史遺留問題方面下工夫，形成清晰的產權結構和產業布局，在關系職工切身利益的問題上形成穩妥的解決方案；在此基礎上，逐步完善企業治理能力，提升科學管理的基礎能力，通過實行符合產業發展規律的科學管理來提升運營效率和效益。

（三 ）提升戰略謀劃能力，統籌布局改革路徑

傳統的軍工科研院所多按照業務分工，高度依賴軍品市場，面臨的市場環境、產業環境相對單一，與處于市場化競爭中的民營企業相比，戰略謀劃、戰略執行能力相對較弱。隨著我國軍隊體制改革的推進，競爭性采購在各個領域、各個層面全面推開，傳統的以分工獲取任務訂單的歷史一去不返，這就要求軍工科研院所進一步提升在市場競爭中布局未來發展戰略的能力。

綜上所述，軍工科研院所面臨的政策環境和市場環境都在發生復雜的變化，系統化改革轉型是走向未來的必由之路，必須結合自身未來發展戰略，進行改革轉型路徑和措施的統籌布局，并且向著既定的方向持續推進，并在推進的過程中不斷完善。