優化衛星城市與中心城市協調發展的方法探析

趙力偉 （海南大學，海南 海口 570203）

1 引言

近年來，我國各地發展速度加快，大、中城市規模不斷擴張，原有的城市規劃體系、發展定位及區內資源已難以適應其飛速發展。此時，衛星城市便是一個絕佳的“答案”，依據不同需要設立不同類型的衛星城市，它們一方面與中心城市緊密聯系，疏散其人口、產業，疏導其非中心功能，避免中心城市的過度膨脹。另一方面，每個衛星城市又是獨立個體，通過自身資源與中心城市給予的“福利”，從設立之初的功能單一附屬城，逐漸發展為產業多元、全方位發展的新興城市。

然而在實際發展中，現有衛星城市雖在諸多領域發揮了一定作用，如緩解中心城市就業、住房、交通壓力，提高社會資源空間配置效率等。但由于產業定位不清晰、交通模式配置混亂、行政管理體制相矛盾等問題的存在，衛星城市與中心城市的發展難稱協調，仍存在許多亟待解決的問題。如能探索出適合衛星城市與中心城市在產業結構、交通系統、政治體系等方面協調發展的方法，必將促進衛星城市在我國政治、經濟和社會發展中發揮重要作用。

2 背景

2.1 衛星城市定義

它是指在中心城市外圍建設的人口和規模較小，與中心城市功能聯系緊密的城鎮。主要作用是分散中心城市的人口、產業等，承接其非中心功能，發揮聯動互補效應，實現二者間人口、資源、產業等的合理轉移和協調發展。

2.2 理論發展

19世紀末，英國學者霍華德提出“花園城市”的概念，即在中心城市周圍建立一圈較小的城鎮，形成一個市鎮組合群。1903年于倫敦郊區，以“花園城市”為理論指導建立起第一座新城——萊奇沃斯，此后在歐洲又興建了一批新城。但在實際運用中，該理論卻遇到種種阻礙，導致新城往往簡單依附于中心城市，反而促進其無序地向外蔓延。于是學者們不斷努力，提出新的理論，如美國學者泰勒于1915年提出“衛星城鎮”，較“花園城市”更加貼近實際，但仍存在一些問題[1]。

如今，相關理論更為豐富，實際意義更強，且形成了一定體系，如區域分工理論、中心城市聯結理論、區域城鎮體系等，從不同角度指導衛星城市的建設規劃。

2.3 二者發展現狀

區域城鎮體系中指出，在一個區域內，隨著規模逐漸擴大，城市數量逐漸減少，據此形成了“城市金字塔”結構（如圖1）。衛星城市與中心城市間由于規模差異過大，在缺少適當方法時很難做到協調發展，反而可能加重衛星城市的依賴性和中心城市的無序性。

3 二者協調發展的具體措施

3.1 優化衛星城市產業發展方向

圖1 城市金字塔結構

3.1.1 緊跟國家戰略，利用福利政策

衛星城市的產業轉型升級，必須以緊跟國家戰略為基礎，同時充分利用政府給予的福利政策，才能在分擔中心城市壓力的同時，根據自身實際，不斷更新產業發展方向，打造完善互補的產業體系。例如，在國家“一帶一路”的戰略下，沿線大城市的衛星城面對難得機遇，應著力發展對外經貿產業，整合要素資源，融入國際市場，實現經濟外向型轉化。

3.1.2 重視基礎設施建設和“互聯網+”

對于新建衛星城，機場、通訊、港口等基礎設施是否完善，是其產業發展初期的關鍵。如成都周邊的衛星城市群，就是在成綿樂城際鐵路通車、享受到“軌道交通時代”的紅利后，才得以充分利用其承接到的信息、人才、資源來促進產業發展。此外，“互聯網+”雖已不是新興概念，但對于建設歷史短、開放程度低的衛星城市而言，如能將傳統產業與互聯網技術結合，往往可以擴展銷售渠道和市場容量，減少生產成本，整合要素資源，優化原有產業體系結構，與中心城市產業形成互補。

3.1.3 打造新型城市組團功能區

對于建設初期的衛星城市，若不加篩選地接受中心城市外溢產業資源，可能適得其反，產生揠苗助長式的負面作用。不妨根據各衛星城市發展現狀和地理區位條件，先在區域內設置不同類型的產業功能區，如金融貿易區、休閑旅游區、文化創意區等。通過這些分工合理、特征鮮明、相互協作的產生組團功能區，找到適合自身的產業轉型方向，增強衛星城市發展的階段性，更好地承接中心城市輻射出的資源。

3.2 合理配置衛星城市交通模式

中心城市與衛星城市間的距離通常較近，在相同的交通工具條件下，影響中心——衛星城間交通效率與可達性的主要因素是交通銜接方式。因此，探討衛星城市應采用何種交通配置方式與中心城市銜接，對二者的協調發展起到積極作用。

3.2.1 影響交通配置模式的因素

在實際中，影響交通配置模式的因素主要有乘客需求、社會需求和運營方利益。對于乘客而言，在保證通達性、安全性的基礎上，還要盡量滿足經濟性、舒適性、多樣性和人性化需求；對于社會而言，主要是快速、安全、可靠，同時不能損害城市生態效益，節約土地資源，營造良好的城市形象；對于運營方（多為企業和政府）而言，在確保交通系統的聯結性和生態性的前提下，更側重于考慮建設成本，增加經濟收益。

3.2.2 合理的交通配置模式

在確定交通配置模式時，應充分考慮當地的實際情況，結合各方需求選擇交通銜接方式。具體方式通常有向心銜接、外環銜接、內環銜接三種[3]。

向心銜接模式較簡單，通常是中心—衛星城間交通線路直接通向中心城市的核心區，在終點處與核心區交通樞紐銜接。此模式利于縮短通行時間，便于人口疏散，使聯系更緊密；但可能占用大量高附加值土地，致使建設成本較高，因此常用于經濟發展水平不高的區域。

外環銜接是指中心城市向衛星城輻射出的交通線路，與中心城市外環或邊緣區銜接。常見形式是汽車與公共交通相結合，如對于居住在衛星城，工作在中心城的職工來說，工作時可先駕車至中心城的外圍停車場，再使用公共交通到達中心城市目的地。此模式雖使得通勤過程較繁瑣，但可有效避免中心城市的交通堵塞，節省了乘客的出行時間和成本。

內環銜接可視作上述兩種銜接方式的結合，它是指中心城向衛星城輻射出的交通線路直接接入中心城的內環線上，形成既有放射又有環形的路網。此模式相比外環銜接距離縮短，避免過境交通占用城市內部道路，但是建設成本相對較高。

3.3 衛星城市政治管理體制改革

在衛星城市的建設與管理中，如何處理其與中心城市的行政管理關系至關重要，影響了行政管理效率，對二者發展有極大影響。

3.3.1 現存問題

3.3.1.1 政權過渡生硬

衛星城市建成后，中心城市將下放諸多權力至其相關部門。然而在進行政權過渡時，往往產生諸多問題，如權限過多、速度過快，衛星城不能有效承接；下放政權與實際需求不匹配，衛星城難以承接或難以生效；衛星城資金狀況、管理人員素質與下放政權不匹配；管理人員有責無權、懶政怠政不作為等。

3.3.1.2 管理組織冗余

伴隨新政權下放，理想狀態是衛星城沿用之前的管理人員，但或由于部分政權在法律上被禁止下放，只能延伸派駐機構；或由于現有管理人員能力不相匹配，往往需新增管理部門和人員。這不僅導致用人制度缺少創新機會，還對衛星城的行政成本和效率帶來負面影響。

3.3.1.3 福利政策不完善

中心城市會給予衛星城一定福利優惠政策進行扶持，如財稅紅利政策。然而先行政策存在諸多矛盾，如財稅政策在不同衛星城補助力度偏差明顯，影響衛星城的干部考核業績，致其工作積極性下降；財稅返還政策手續繁瑣，部分補助力度低的衛星城不愿享受；有些中心城自身經濟發展不景氣，財稅政策反而成為其發展負擔[4]。

3.3.2 解決措施

3.3.2.1 衛星城市主動對接中心城市政權

衛星城市政府領導者應密切關注國家及中心城市政策導向，加強向上對接的主動性，做好跟蹤銜接工作；多向上反映政權對接中的問題。同時加強自身政策監管機制，全力建設“綜治工作，市場監管，綜合執法，便民服務”四個平臺，真正做到為民服務。

3.3.2.2 中心城市統籌管理

行政管理改革的規劃與設計部門涉及行業廣泛，人員眾多，工作難度大，需要中心城市做好統籌規劃工作，優化相關機構設置，完善審批制度，帶動整個區域的均衡協調發展；確保推行的行政改革不影響衛星城現行社會秩序，且能對中心城市的進一步發展起積極作用。

3.3.2.3 “因城制宜”制定政策

中心城市做好宏觀統籌部署后，衛星城市要及時跟進，并根據自身發展實際狀況，做好政策實施評估，對接下屬部門的發展訴求，明確行政管理體制調整方向。尤其是當某一中心城市有較多衛星城市時，其發展不能一概而論，而要根據各自的區位條件、發展現狀等，確定自身發展定位，真正做到“一城一策”。

4 結語

衛星城市的發展已成為城市化不斷推進的重要動力，從產業發展、交通模式和政治體制三方面進行深入探究，意義重大。我國衛星城市雖還存在一定問題，但有著廣闊的發展前景，如何做到與中心城市協調發展、共同進步將是一個長久話題。