西北地區政務環境的現實困境及優化路徑

郭亞莉

(寧夏社會科學院 綜合經濟研究所，寧夏 銀川 750021)

政務環境是指影響行政事務的的各種因素的總和。政務環境是行政審批質量提升的有效載體，而高質量的行政服務是良好政務環境的基礎。“簡政放權、放管結合”是我國深化行政體制改革、轉變政府職能的重要內容之一，對提高國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。從2001年開始，中央政府先后七輪進行行政審批制度改革。特別是從十八大以來的第七輪行政審批制度改革，黨中央、國務院著眼于推進國家治理能力現代化，加快轉變政府職能。黨的十九大和十九屆三中全會以國家治理體系和治理能力現代化為導向，提出“形成職責明確、依法行政的政府治理體系”的重要目標，為轉變政府職能、提高效率效能、建設人民滿意的服務型政府指明了方向，在中國特色社會主義進入新時代的時代背景下，具有十分重大的意義。本文意在分析西北地區“簡政放權、放管結合”改革中的困境，以寧夏行政體制改革及政務服務平臺建設方面為例，提出中國經濟欠發達的西北地區進一步優化政務環境、提升服務效能的對策建議。

一、寧夏優化政務環境的成效

寧夏從2013年推行放管服及政務服務改革以來，先后進行了兩輪改革。即2014年到2016年底的第一輪改革，重點是借鑒和復制國內先進省區的審批模式，如天津濱海新區的“一枚印章管審批”模式、成都武侯區行政審批局模式。這個階段改革的顯著特點是“三減兩優”，即“減材料、減環節、減時限、優流程、優服務”。2017年至今為第二輪改革。2017年，寧夏回族自治區第十二次黨代會提出加快推進“不見面、馬上辦”審批新要求，各市、縣(市、區)從群眾和企業辦事需求出發，學習借鑒天津濱海新區、廣州荔灣區營商環境優化改革，圍繞企業注冊準入準營和建設項目進行改革。

(一)寧夏“放管服”改革現狀

近年來，寧夏將行政審批改革和優化政務服務做為“放管服”改革的重要內容，取得了良好的社會效果。2014年12月，銀川市成立行政審批局和市民大廳，劃轉了26部門153項審批事項，成為西部地區首個將各部門行政審批事項集中進行審批的城市。之后，固原市、永寧縣、賀蘭縣、西吉縣5個市、縣成立了行政審批服務局。吳忠等地市重點推進相對行政許可權集中，實行集成化服務模式。2016年5月9日，國務院總理李克強表揚寧夏“項目投資辦理時限大幅度壓縮”，并為“銀川市一枚公章管審批”的做法“點贊”。

經過持續簡政放權，目前，自治區級政府部門行政職權由6264項壓減為1930項，清理壓縮事項達到了69.2%；市縣兩級精簡事項平均超過40%。非行政許可全部清零，減少了辦事環節和“關口”。全區786個審批事項覆蓋到區市縣鄉村五級。不見面辦理事項達1950余項。實現不出村辦理事項有35項。工商系統的“44證合一”走在全國前列。截至2018年6月底，寧夏全區共頒發營業執照59735份，比商事制度改革前增長74.54%。

表1 寧夏行政服務模式的類型

資料來源：筆者根據2018年7月調研內容整理.

根據黨中央、國務院和自治區黨委、人民政府的有關“開展基層政務公開標準化規范化試點工作”決策部署，2017年8月9日，寧夏自治區人民政府辦公廳印發了《寧夏回族自治區開展基層政務公開標準化規范化試點工作實施方案》(寧政辦發〔2017〕148號)，對寧夏的賀蘭、平羅、青銅峽、彭陽、海原五個縣(市)的試點工作進行了全面安排部署，以改變基層政務公開的隨意性、不公開、不規范等做法，推動解決群眾“辦事難、辦證多”等突出問題。寧夏在國家安排的8個領域試點的基礎上，將試點領域拓展至13個。通過一年的試點工作，目前寧夏已經探索建立政務公開負面清單制度，推行專項公開內容模板化。

(二)寧夏政務服務平臺建設現狀

政務服務主要通過兩個平臺實現，一是實體政務服務窗口——政務大廳。二是政務服務網絡服務平臺——“網上”平臺和“掌上”APP、微信公眾號等網絡系統。

1. 政務服務實體平臺——政務大廳

實體政務大廳是“放管服”改革的前沿陣地。據研究普查顯示，“群眾在政務大廳的辦件量遠遠超過互聯網平臺，地市級86.9%辦件量發生在實體大廳，西部地區更是高達97%。”①

我們以銀川市的實體政務服務平臺——市民大廳為例。截止2018年5月，銀川市市民大廳累計接待辦事群眾1000余萬人(次)，辦理各類政務及公共服務事項960余萬件。2014年12月，銀川首先成立行政審批局并設立市民大廳，之后，吳忠市、中衛市、石嘴山市、固原市以及各縣(市、區)，均陸續設立了行政服務中心或大廳，基本形成了覆蓋市縣鄉村四級政務服務體系。目前，實體政務大廳已經成為寧夏各市縣區政務服務的集中平臺。

2. 政務服務網絡平臺

2017年底，寧夏政務服務網開始運行，與全區786個縣級以上審批部門實現了鏈接，是全區政務服務總門戶。覆蓋自治區41個部門、5個地級市、22個縣(市、區)、247個鄉鎮(街道)政務服務資源，基本實現行政職權、服務資源和服務對象的全覆蓋。為企業群眾提供各類事項的在線咨詢、預約、申請、辦理、監督、評議等標準化菜單式服務，實現“單點登錄、一次認證、一網通辦全區事”。企業群眾只需一次登錄、一次認證，就可辦理全網事項；實現363項事項全程網辦，7項民生類事項全區四級通辦。按照“三級四同”要求，梳理政務服務事項4244項，共300萬個數據，同步錄入了“一張網”，形成了標準化辦事流程和辦事指南，實現了同源發布、同步更新、統一管理。事項要素由23個擴展為96個，其中62個要素內容做到了全區統一。群眾和企業在不同市縣辦事，申請材料、辦理時限等完全一致。全面公開行政權力行使全過程和結果信息，同時將政務服務由“窗口”向“網上”再向“掌上”延伸，構建政務服務總門戶、手機App、微信公眾號、實體大廳窗口和“12345”熱線的“五位一體”服務模式。構建“不見面、馬上辦”審批模式，通過網上辦理、快遞送達和代辦服務的方式，提供“外網受理、內網辦理、全程公開、快遞送達、網端推送、無償代辦”的便捷服務，讓企業群眾不見面不跑路辦成事。

2018年4月，國家行政學院電子政務研究中心發布的《省級政府網上政務服務能力調查評估報告(2018)》顯示，寧夏在全國省級網上政務服務能力總排名第十一位，位居西北第一。②

二、西北地區優化政務環境改革中的困境

雖然西北地區行政審批制度改革已經取得了重大進展，但是與東部發達省區相比仍有很大差距。2018年7月20日，新華網政務大數據事業部、南京大學政務數據資源研究所聯合發布的2018版“電子政務服務能力(CESAI)指數報告”。針對政務網站、微博、微信、APP等四個服務渠道，構建政府電子服務能力指數體系。政務APP服務能力測評指標包括：服務提供能力、信息服務能力、事務服務能力、參與服務能力等四大維度。相關報告顯示，在省級層面，北京、貴州、上海、四川、廣東、重慶、湖南、湖北、浙江、甘肅、內蒙古、海南位居前12，寧夏排在倒數第二位，僅高于廣西省。在地級市政務APP服務能力指數中，寧夏只有首府銀川市位列第16位，與排名第一位的寧波，指數相差28個百分點。

分析西北地區政務環境的制約因素主要有以下方面。

(一)信息壁壘制約政務服務環境的優化

例如，寧夏各市縣區的行政審批系統依然以專網為主，這些專網既有國家級的，又有自治區級的，均在并行使用。而且各個部門業務辦理系統相互獨立，數據沒有完全共享，信息平臺沒有實現有效的互聯互通。制約著全流程辦理和“不見面、馬上辦”審批服務改革。

1. 網絡不互通

目前，西北地區在推行電子政務服務過程中，依然存在“重建設輕整合、重硬件輕軟件”的現象。職能部門自成專網體系、沒有有效整合。例如，寧夏政務服務“一張網”雖然已整合了區直部門的9個專業審批系統，但還有40多個沒有整合，國家部委的40多個專業系統，雖然國家正在組織整合工作，但進度相對較慢，政務服務平臺對法人、人口等基礎信息以及一些垂管系統數據共享需求大，供需矛盾較為突出。首府銀川市的行政審批系統與全區“一張網”還沒有實現對接。吳忠市現有28個審批系統，其中國家級專網15個，自治區級專網14個，這些系統均在并行使用。

目前，電子政務包括三個方面，一是門戶網站，即政務服務外網，負責政務公開；二是內部辦公，即OA系統；三是業務辦理，即行政審批系統，負責部門間的串、并聯審批，是優化行政流程，提高行政效率的基礎，也是電子政務的終極目標。目前，前2個方面經幾年的建設完善已經逐漸成熟。但是第三個方面即業務辦理不僅依然需要大力開發和投入，還迫切需要協調各職能部門融合一體，互聯互通，建成真正的電子政務辦事大廳。

2. 信息不共享

無論對領導做決策還是提高工作效率而言，數據至關重要。但是，政府職能部門數據價值開發利用程度低。目前，審批和監管信息尚未建立共享機制，縣(市、區)區域一體化遲滯。仍然存在工作人員二次或者多次錄入信息的問題。

3. 職能不集中

各部門的行政審批權力分布在不同的處室，決策審批權也分別掌握在不同的負責人手中。部門內部職能分散，不利于優化流程、提高效率。

(二)“不見面、馬上辦”模式推廣不理想

受經濟社會文化發展的影響，西北地區網上“不見面”辦理事項率不高。據研究顯示，寧夏等13個省級政府的網上政務服務能力占比為40.63%，低于全國指數平均值5.58%。③究其原因，一是互聯網服務能力水平不高，二是群眾不愿意用。

據電子科技大學智慧治理研究中心提升政府治理能力大數據應用技術國家工程實驗室發布的“中國地方政府互聯網服務能力發展報告”(2018)，研究顯示，根據“中國地方政府互聯網能力評價總排名”，在全國334個地級行政區排名中，根據服務供給能力、服務響應能力、服務智慧能力三項指標綜合評價，銀川市排名128位，中衛市排名253位，固原市排名258位，吳忠市排名265位，石嘴山市排名295位。

目前，寧夏的不見面辦理還僅限于進駐政務大廳事項的辦理上，部分游離于政務大廳之外的審批事項還沒有改到位，特別是一些涉及營商環境的項目，比如，發改、土地、規劃、環保、交通、安監、民族宗教等有關事項的“不見面”依然沒有做到應駐盡駐。

一是網絡申報便捷度不夠，大多數群眾對網上申報、網上辦理、網上咨詢的程序不熟悉，或者不會操作，仍習慣到實體大廳辦理。二是“有需要、沒服務”。由于種種原因，一些部門如勞動用工合同備案、社會團體成立登記、機動車駕駛沒培訓許可、施工合同備案、培訓等事項，還沒有實行真正的網上辦理，企業和群眾只能到實體大廳辦理。

(三)集中審批與集成服務沒達到同步

政務服務事項比便民服務事項審批更嚴格、要求更高、程序更復雜。統一的審批服務系統尚未建立。以銀川市行政審批局為例，作為銀川市市民大廳的管理部門，一個單位需要與上層級12個委辦局對口協調，頭緒多，工作量大，而且受涉事敏感、權限制約、承放條件等因素影響，6個部門的27項審批仍滯留在審批局外，有的相互交叉互為前置，存在辦事來回跑等問題，審批局還沒有形成體制效應，運行模式尚未實現決策、審批、監管一體化，審批局的審批與職能部門服務的一致性，同步性差。又如固原市有市級綜合性市民大廳1個，分廳規模小，目前，仍然有26個單位的181項政務服務事項在本單位辦理，政務服務與“只進一扇門，辦所有事”的集成服務差距較遠。

(四)適合企業生長的社會要素不完備

目前，西北地區現代化監管體制還不完善，信息壁壘制約營商環境的優化。另外，企業“準入不準營”問題依然突出，適合企業生長的社會要素還不具優勢。如人才儲備、市場體系、人力資源、效率效益、政策環境及地理位置等等因素。

(五)大數據環境下的信息平臺建設滯后

目前統建的信息平臺和統籌的信息平臺，以及網上辦事大廳，大多是靠幾家有實力的信息化公司的工程師們在開發建設，他們沒有精通業務和流程，對行政審批和政務服務知之不多、研究不深。大部分的數據依然是人工重復補錄。個別業務(特別是簡單的公民類業務)的成功，并不代表已經全部成功。要真正實現“一窗受理”和“一網通辦”，要真正實現真應用、真管用、真易用、真好用的網上辦，還差很遠。

(六)“隱形跑”仍然存在

一些部門只關注部門內部的“最多跑一次”，但有些事情真正辦完群眾和企業還是要跑多次甚至十幾次。隨著審批及全民事項不斷集中，行政服務中心的辦事量不斷增加，在一定時段群眾辦事擁堵，排隊等候、往返跑路情況突出。

(七)上位法規定束縛了地方政府行政效能的提升

一是法律法規互相沖突，行政審批互為前提。如項目建議書需要環評報告，環評報告需要方案設計，方案設計需要設計招標，設計招標需要立項批文。很明顯，這是一個死循環。如沒有部門做變通處理，項目審批無從開始。二是辦事清單未納入權責清單統籌設計。現在全國各地紛紛編制權責清單，理順政府職能。但這只是從政府依法履職角度上講的，解決的是政府應該為的問題；從群眾辦事的角度上看，迫切需要的是申請事項需要提供的材料清單和辦事程序，解決的是群眾辦事方便的問題。三是發展與管理不配套。如國家至今未出臺界定電子檔案效率的新規定，導致審批電子化需求與檔案紙質化管理之間矛盾突出。在實際操作中，需要行政相對人反復提供紙質資料，需要將電子資料打印成紙質材料再制作檔案，既增加了行政成本，更降低行政效率。

(八)思想觀念、服務意識落后

一些政府部門對部門利益進行自我保護：一是“明放暗不放”。比如，給備案制、核準制等設置一些條件。二是避重就輕。把不太重要、不太關鍵的審批權下放，但仍把一些項目審批、投資審批、資質審批等關鍵審批權抓在手里。

三、打造審批高效、辦事便捷的政務環境

任何改革都有一個由外而內、循序漸進的過程，目前，西北地區在提高行政效率方面，已經完成了第一步——大集中，即將具有行政審批許可職能的部門集中在一處，但是要進一步深化改革力度，就得繼續進行第二步——整合業務、優化流程、推行聯合審批，創新行政服務理念，提升服務效能。

(一)以打造服務型政府為目標導向優化政務環境

1. 以服務理念引領創新，以互聯網思維提升政府服務效能

李克強強調，“要堅決打破傳統觀念和部門利益，該向市場主體和辦事群眾公開的數據一律公開。”完善現有政務平臺，實行辦事流程標準化，把面向市場主體和群眾的政務事項全部公開，逐步做到線上線下一套服務標準。加快從政府供給導向向群眾需求導向轉變，建設政務服務數據共享體系，實現各職能部門數據信息與政務服務平臺數據信息的實時共享。通過政務服務線上線下的信息共享融合，推動服務優化升級。政府要為市場各類主體創新創業提供有效信息服務。可以充分運用互聯網技術，以電子證明替代紙質證明，并實現數據共享。

2. 推進服務標準化，實現“同城通辦、異地可辦”

一方面，標準管理，形成全省統一的政務服務標準化體系。另一方面，開展基層受理和審批，通過在鄉鎮、村社區設立代辦點，實現異地辦理。

3. 提升服務意識，以政務服務新理念倒逼政府依法行使權力和提供服務

強化權力部門的內部監督和約束機制，加強窗口工作人員的業務素質培訓，窗口工作人員要從辦理單一業務轉變為勝任綜合業務，成為“一專多能”的能手，努力將行政服務中心的“一條龍服務”整合到一個窗口服務。

(二)提高政務服務行政效能

改革是一個動態變化的過程，與行政體制改革進程，市場成熟程度以及社會力量成長密切相關。要摒棄以數量作為衡量改革效果的標準，重視政務改革的質量和服務對象的實際體驗。

1. 職權集中，完成部門內部整合

為提高行政服務效能，要不斷推進各職能部門的行政審批事項向行政審批服務中心集中，真正解決企業和群眾辦事難、程序多的問題。

2. 搭建平臺，完成部門外部整合

搭建行政審批辦事網絡平臺，專門負責各部門之間的串聯、并聯審批，將電子政務辦的研發重點轉移到完善平臺上來。平臺不再僅僅充當文書傳閱的“傳送帶”，也不僅僅作為業務受理的“收件箱”，而是行政審批流程再造的“綜合工廠”，從而完成部門的外部整合，真正實現“一站式”服務。

3. 流程再造，創新行政審批方式

積極探索并聯審批模式，變流水審批為同步審批，將過去互為前置條件的審批變為齊頭并進的 “并聯式”審批，不斷提高政務服務的效率。讓審批事項既能馬上受理，又能按時辦結。

4. 真正實現“一網能辦”

“一網通辦”關鍵詞在“通“。要實現“通”，絕不是簡單線下服務搬線上，而是前臺標準統一，后臺信息共享。“辦”是最終結果，有沒有“一網”，都要能“辦”。目前做為硬件的“一網”好建，而各個部門的信息壁壘打不“通”，“一網”就是一張空網。“通”在打破信息壁壘，“辦”更多在簡政放權、優化流程。

目前，為提高政府運作效率，各級政府把電子政務服務建設放在首位，但是，做為西北地區，群眾更多的是在政務服務實體平臺——政務大廳進行政務服務項目的辦理，所以，對政務服務大廳的建設不容忽視。

(三)營造良好的營商環境

優化營商環境是以習近平同志為核心的黨中央提出的經濟發展新方略，也是十九大之后“放管服”改革的新目標。良好的營商環境，可以增強實體經濟活力，促進經濟高質量發展。

1. 加快政府職能轉變

一是繼續深化商事制度改革，持續推進清單制度管理。二是消除對民營企業的歧視，首先是消除來自政府的歧視，構建公平發展的市場環境，消除對民營企業的限制及不公平對待的政策。其次，提高政府的政務服務水平。進一步落實企業扶持優惠政策，創新監管方式，規范政府的監管行為，切實解決企業辦事難等問題。

2. 健全現代市場經濟體制

健全現代市場經濟體制，全面深化國有企業改革，加快民營經濟的發展。營造一個公平正義的市場競爭環境，實現投資創業者與地區發展的雙贏。

3. 培育有利于營造良好營商環境的社會要素

營商環境是一項復雜的社會系統工程，人才要素、新型政商關系和信用體系是社會要素的重中之重。

首先，要采取多種措施做好人才儲備，不斷完善吸引人才的體制機制，同時注重留住本地現有人才，要利用待遇吸引人才，利用政策引導人才回歸、利用事業激勵人才創新創業等，同時，加大高層次人才隊伍梯隊建設的投入力度，給高技能創新型人才配備創新創業科研基地，做好人才的儲備和積聚。

構建健康、廉潔的新型政商關系。建設清廉政府，強化服務意識，用真誠坦蕩的工作態度、親和友善的行為規范，平等對待所有群體，營造一個健康、有序的投資環境，同時，嚴格落實全面從嚴治黨主體責任，持續推進反腐倡廉建設。信用體系的建設是政務服務持續發展的下一個高地，目前各地大力推進的審批改備案、審批改承諾、容缺受理均與信用體系的建設緊密相聯。沒有完整的信用體系做支撐，便民利民的措施將會成為不良辦理人的漏洞，最終造成“劣幣驅逐良幣”。加快推進信用社會建設,一是加快信用政府建設，政府首先要遵守契約精神，不出爾反爾; 二是健全信用制度，大力推動誠信社會建設。

4. 加快法治化建設

法治化是良好營商環境的前提。首先，清理、修改或者廢止與國家的法律、法規和發展需要不一致的規章文件。其次，取締沒有法定依據的審批、資格認證、收費等等。其三，清除阻礙區域經濟發展的體制機制障礙和壁壘。

(四)創新監管方式，完善行政執法監管模式

1. 加強對政府的監管

為了杜絕政府權力尋租現象，使政府權力在陽光下公開透明的行使，必須加強對政府行為的監管，完善監督制度，利于互聯網、群眾、監督機關等建立多元的監督體系，約束政府行為。政府要轉變的績效標準，建立社會利益和人民群眾的利益為出發點的理念，改變政績觀。在政府的績效評估機制中，建立健全監督和約束行政審批人員行為的制度，建立多元化的行政問責體系。

2. 建立和完善“雙隨機、一公開”監管機制

要建立健全“雙隨機、一公開”④監管模式，充分發揮事中事后監管的作用，一是要做到“一單兩庫一細則”⑤機制，完善監管途徑； 二是加快政府職能部門由重審批向重監管轉變。探索創新監管方式，不斷提升監管效能，有效打擊市場不良行為，為各類市場主體營造公平競爭發展環境； 三是加快推進社會信用體系建設，強化信用監管和約束，建立“一處失信、處處受制”的長效機制。

[注 釋]

① 張安定.實體政務大廳是建設人民滿意的服務型政府的有力抓手[J].中國行政管理,2017(12): 11-13.

② 國家行政學院電子政務研究中心.省級政府網上政務服務能力調查評估報告(2018)[R].2018.04.

③ 王益民.我國省級政府網上政務服務的現狀與特點[J].行政管理改革,2017(3): 30-33.

④ “雙隨機、一公開“指在監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開.

⑤ “一單”指隨機抽查事項清單；“兩庫”指市場主體名錄庫、執法檢查人員名錄庫；“一細則”是指規范“雙隨機”抽查工作細則.