完善工程總承包管理適應工程建設國際慣例

文｜本刊記者 陳昕

工程總承包有利于工程建設成本的最優化，有利于實現工程總體質量的控制。近年來，住房和城鄉建設部推廣工程總承包制，指導多個省市開展工程總承包試點，并制定相關配套政策，不斷推進工程總承包項目落地。

建立工程總承包管理制度完善國內工程總承包管理實踐

受住房和城鄉建設部建筑市場監管司委托，上海市建緯律師事務所承接了“完善工程組織實施方式研究”課題，集結了國內建筑、市政、工業、高校、律師等領域的專家。課題組對現有法律、行政法規、部門規章關于工程總承包的規定以及中央及地方關于工程總承包的規范性文件進行了分析，研究了國內高等院校、工程公司、專家學者等過去幾年關于國際工程項目管理的研究成果資料和發表文章，通過召開研討會、論壇等形式向中華全國律師協會建房委、有關主管部門及從事工程總承包的設計單位、施工單位、咨詢單位展開了工程總承包進行立法調研，經過數次反復修改討論，形成了《完善工程組織實施方式研究專題報告》。

上海市建緯律師事務所主任、中價協常務理事兼專家委員會副主任朱樹英針對《完善工程組織實施方式研究專題報告》研究成果進行了總結，一是梳理了目前建筑業改革有關工程總承包規范性法律文件和各地關于開展和實施工程總承包的操作性規定，進一步修改完善了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《管理辦法》），形成了報審稿，現在該管理辦法出臺在即。

二是結合當前國內建筑業開展工程總承包的實踐，借鑒FIDIC 國際慣例，依據法律法規和工程總承包相應規范性法律文件，編寫了《建設項目工程總承包合同示范文本》（包括DB 和EPC 兩個版本）；同時結合《建設項目工程總承包合同示范文本》，起草了與之相配套的設計分包合同示范文本、設備材料采購合同示范文本、施工分包合同示范文本和項目管理協議示范文本。

工程總承包管理辦法和示范合同文本旨在應用于房屋建筑和市政基礎設施領域工程總承包項目的法律規制與監管，促進工程設計、采購、施工等各階段的深度融合，提高工程建設質量和效益，指導工程總承包實踐，為完善工程總承包更高層級立法奠定基礎。

加快推行工程總承包提高“走出去”抗風險能力

在國際市場上，工程總承包已是普遍通行的建設方式，在國家“一帶一路”倡議的推動下，以投融資帶動總承包則是建筑企業“走出去”的重要方式之一。然而，由于大部分建筑企業缺乏對工程總承包優勢的認識，導致企業“走出去”不適應工程總承包管理現狀。

對此，朱樹英以中鐵十八局沙特輕軌項目為例，剖析國內建筑企業“走出去”面臨的困境。他具體介紹到，麥加是伊斯蘭教的圣地，全世界57 個伊斯蘭教國家和10 多億穆斯林關注的中心。據統計，每年11月來自世界各地的至少300 萬穆斯林要到麥加朝覲，而且依據伊斯蘭教的教義，朝覲儀式必須在固定的時間完成，換句話說，這300 萬朝覲者需要在短短幾天內進入麥加，這給沙特的基礎設施產生了極大的壓力。然而，沙特是一個基礎設施建設薄弱的國家，其基礎設施根本無法承擔如此短時、密集、巨大的客流。2006年麥加朝覲期間就發生了造成362 人死亡的踩踏事件，其中包括4 名中國朝覲者。正是在這種情況下，沙特政府啟動了麥加輕軌項目。

麥加輕軌項目是一條用于緩解每年數百萬穆斯林在麥加朝覲期間交通壓力的軌道交通工程。起點位于麥加禁寺，經米納、穆茨達里法赫，終點在阿拉法特站。正線全長18.06 千米，環形折返線長1.6千米，其中高架線路長13.36 千米，正線為雙線，全線共設9 座車站，其中高架站7 座，另設車輛段、綜合維修中心和控制中心各一座，房屋建筑面積約15 萬平方米。

麥加輕軌項目采用EPC+O&M（即設計-施工-采購+3年運營管理）的承包模式。該項目最終由中國鐵建以17.7 億美元的合同總價中標。項目工期分為兩個階段。第一階段建設工期22 個月，完成大部分的土建工程和系統安裝工程，并確保在2010年11月的朝覲期達到35%的運能要求；第二階段完成所有剩余土建工程，供應全部車輛，完成子系統調試以及運營準備，達到設計運能的100%，高峰時的運輸能力達72000 人/時。麥加輕軌項目是目前世界軌道交通建設史上，同類項目中創造了建設工期最短、施工環境最惡劣、設計運能最大、運營模式最復雜、設計標準最復雜的五個“世界之最”。

該項目僅用16 個月就完成了在國內需要3年才能完成的輕軌項目，受到了國內外媒體和廣大穆斯林的一致稱贊和好評，取得了良好的社會效益。但是，該項目依然造成了41.53 億人民幣的巨額虧損，如此巨額的虧損有各方面原因，其中國內施工企業不適應工程總承包管理的現狀是根本原因之一。

朱樹英認為，以國內承包工程的管理思維去運作國際承包工程是該項目虧損的主要原因。當初，沙特國內最大的承包商公司本拉登公司對該項目的報價是27 億美金，而中鐵建根據國內廣州輕軌以及國內武咸城際鐵路作為模型，給出的報價為17.7億美金。沒有充分考慮到該項目與國內項目存在的根本性不同；該項目的設計權、采購權和分包權均不在中鐵建控制之下，提高了中鐵建通過項目管理賺取利潤的難度。

依照國際慣例，EPC 模式下項目的設計-施工-采購所有的工作都應該由總承包商負責。實際上，承包商愿意承擔較大風險競標工程總承包（EPC）項目的原因在于，除了土建施工外，還可以掌握項目的設計和設備采購，這樣才能擁有項目的主動權，從而可以利用設計優勢和優化設計、設備采購獲得較高的利潤。

本項目中，業主在合同中對設計分包商的選擇設定了嚴格的限定條件，符合條件的分包商非常少，致使總承包商失去了對設計的控制權。而總承包項目中，設計是項目成本控制最核心的部分，只有通過合理的設計控制，才能最大程度地控制造價。本項目最終由法國一家設計公司作為總體設計，多國設計公司作為設計分包商，多重因素最終導致設計工期及工程總造價整體失控。

設備采購也是項目中利潤率較高的部分，在本項目中，大量關鍵設備的采購由業主指定的當地產商提供；又由于依照國際慣例，設備采購清單通常由設計單位提供，本項目設計分包大多為外國企業，其指定的采購清單偏向歐美標準；同時由于沙特地處沙漠，各種物資匱乏，產量低且運輸不便，導致采購成本高昂。

雖然我國建筑企業參與國際市場程度日益增長，但我國建筑企業在國際市場競爭中仍處于劣勢地位，與發達國家的建筑企業相比還有很大的差距。對于我國建筑企業而言，需要加快推行工程總承包，促進行業轉型升級，才能有效提高企業的核心競爭力，推動企業“走出去”戰略的實施。