重慶市PPP模式發展現狀研究

摘?要：重慶市入庫PPP項目共計30個分布在8個行業且處在不同階段，其中22個項目采用BOT模式，在城市基礎設施建設方面發揮了巨大的作用。現有項目存在行業分布集中運作模式單一、項目管理能力有待提高和政府部門對PPP認識不足等問題。推進重慶市PPP模式健康發展，必須進一步拓寬PPP機制的應用范圍，引入創新金融工具進一步提升PPP項目的運作效率，提升人才隊伍的素質增強項目管理能力，深化對PPP的認識構建完善的PPP政策體系。

關鍵詞：PPP模式?政府債務?重慶市

PPP（Public-Private Partnership）意為公私合作伙伴關系。中國PPP模式是在地方政府債務改革的背景下提出的，是供給側結構性改革重要的制度供給，是紓解地方財力短缺的優選途徑。通過對重慶市PPP模式在庫項目的分析，以期推進PPP模式健康發展，促進重慶經濟的健康發展。

一、重慶市PPP模式發展現狀數據來源基于全國PPP綜合信息平臺，數據截止時間2018年10月31日

（一）入庫數量與規模分析

截止2018年10月31日，重慶市入庫項目30個，項目規模達到了8381218萬元。2016年，項目入庫數量為11項，項目金額為5336598萬元。受財辦金[2017]92號文等入庫合規性審查等規范性文件影響，2017年入庫項目少只有5項，項目金額也最少僅為781558萬元。2018年雖然入庫項目增多，有14項，但是項目金額較少2263062萬元，遠遠低于2016年。可見PPP項目受政策影響較大。

（二）行業分布分析

按照全國PPP綜合信息平臺項目庫的分類方法，重慶市的PPP項目分布在8個行業中，分別是城鎮綜合開發、交通運輸、旅游、生態建設和環境保護、市政工程、水利建設、文化和其他。其中城鎮綜合開發2項，金額827624萬元;交通運輸9項，金額4159985萬元;旅游2項，金額462553萬元;生態建設和環境保護3項，金額196694萬元;市政工程10項，金額2145490萬元;水利建設2項，金額436887萬元;文化1項，金額121985萬元;其他1項，金額30000萬元。其中市政工程和交通運輸PPP項目入庫數量與規模遠高于其他行業項目。PPP在城市基礎設施建設方面發揮巨大的作用。

（三）階段分布分析

在庫項目30項，其中處于采購階段6項，項目規模占比16.35%，進入執行階段的項目有16項，項目規模占比44.89%，其余8項處于準備階段，項目規模占比38.76%。儲備庫中，處于識別階段的項目18項，項目規模5039075萬元。

（四）運作方式分析

重慶市PPP入庫項目的運作方式為單一的模式，30個項目中有22個項目采用BOT模式，PPP發展呈現出運作模式單一的特點。在PPP項目識別與準備階段，應充分考慮項目特點，靈活運用多種運作方式并積極創新金融工具，提升PPP項目的運作效率。大多數PPP項目均涉及建設內容，因此采用BOT模式的項目數量最多，占入庫項目總數的73.33%，在發改投資〔2017〕1266號文的推動背景下，應進一步關注存量資產的盤活。

（五）回報機制分析

從回報機制角度看，已入庫項目中，采用了政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三種方式。其中政府付費和可行性缺口補助項目數量都為13項，采取使用者付費的項目僅有4項。政府付費項目規模3578304萬元，規模占比42.69%，可行性缺口補助項目規模3602398萬元，規模占比42.98%。可見在PPP項目中，政府仍然承擔較大的支出責任，因此政府應加強對政府付費類項目的審查。同時應注意挖掘項目收益點，強調按效付費，避免PPP項目淪為地方政府變相融資的工具，從而違背PPP模式緩解政府債務壓力的初衷。

二、重慶市實施PPP項目的困難和不足

（一）現有項目行業分布集中，運作模式單一

目前已入庫的PPP項目主要集中在市政工程和交通運輸領域，兩者合計規模6305475萬元，占比達到75.23%，在旅游、生態建設和環境保護等領域的項目較少。項目的運作模式單一，以BOT為主，占入庫項目總數的73.33%，其他運作模式涉及很少。

（二）項目管理能力有待提高

PPP項目的評審和管理有著嚴格的論證和規范的流程，既涉及到專業知識要求較高的物有所值評價、財政承受能力論證、項目績效評價等技術性工作，又涉及操作復雜的流程。從發起項目到項目評估入庫就經歷很長的時間，大型工程建設需要的時間就更長。政府和項目實施機構需要大力引進和培訓具備專業知識和實踐經驗的人才以滿足需求。

（三）政府部門對PPP認識不足

目前國內針對PPP在理論和實踐層面都展開了系統的研究，但在地方政府對PPP認識還局限于上級部門政策制度的傳達和執行，缺少更具特色的方案設計、體系構建來進行PPP模式運營，挖掘社會資金潛力的對策研究。PPP作為融資手段，能彌補地方財政的不足，但更深層次的PPP是一種公共產品私人提供的嘗試和一場公私共治的市場化改革。地方政府轉變觀念，提高認識，科學定位是積極推進PPP模式的有力保障。各地方層面相關PPP項目規章的制定應充分考察本地區的實際情況，地方政府的優惠政策和限制條件等，不可直接把國家總的綱領性的文件或其他地區發展良好的PPP項目模板直接照搬到本地使用。

三、重慶市推進發展PPP模式健康發展的對策

經過國務院43號文、財政部76、113、50號文的完善，已經形成了完整的實施框架。在PPP項目框架基本成型的背景下，推進PPP模式健康發展的側重點主要是拓寬PPP機制的應用范圍和提升PPP項目的運作效率。

第一，進一步拓寬PPP機制的應用范圍。目前PPP案例集中在軌道交通、高速交通、供水、供熱、供電等項目方面。2016年底國家發改委發布了《國家發展改革委農業部關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》，推動涉農項目采用PPP模式，如高標準農田建設、現代漁港、農業廢棄物資源化利用、農業面源污染治理、規模化大型沼氣、現代農業示范區、農業物聯網與信息化、農產品批發市場、旅游休閑農業發展等。涉農PPP項目與交通、供水、供熱、供電等項目并沒有本質上的不同，且享有較多的配套支持政策，具有廣闊的發展空間。

第二，引入創新金融工具，進一步提升PPP項目的運作效率。除了項目建設期可以采用的企業債券、項目收益債券、公司債券、中期票據等方式融資以外，還可以采用設立私募基金、引入戰略投資者等方式拓寬融資渠道。

第三，提升人才隊伍的素質，增強項目管理能力。通過專業化的培訓內容，多樣化的培訓方式，提升人才隊伍的知識素質和道德素養，增強工作能力，提升效率。加強PPP項目機構庫和海內外專家庫建設，提升管理專業水平。

第四，深化對PPP的認識，構建完善的PPP政策體系。不斷深化對PPP的認識，結合本地區的政治經濟環境，出臺本地區的PPP項目資源配置支持政策，優化流程，建立健全PPP模式動態監管機制。

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（胡欣，重慶工商大學融智學院）