世貿組織改革各方動向和應對建議

李馥伊

2017年12月阿根廷WTO部長會議以來，相關成員就世貿組織改革提出新一輪議題，內容涵蓋貿易規則、WTO日常工作與透明度、爭端解決機制等。美國一直希望擺脫現行規則，另起爐灶。歐盟和加拿大主張擴展現行規則，維護多邊貿易體系。金磚國家達成原則共識，并在上訴機構改革方面與歐盟保持一致。我國在維護世貿組織核心原則基礎上，主動擴大對外開放，希望通過WTO改革來推動國內機制體制改革。

一、世貿組織改革動向和各方立場

世貿組織是國際貿易體制逐步改革的產物，也是一個不斷變革和博弈的機制，有關多邊貿易體制規則改革的討論從來沒有中斷。1995年新加坡部長會議、1998年經合組織有關《多邊投資協定》談判擱淺、以及歷時8年無疾而終的多哈回合談判都體現了各方對于國際貿易規則改革的訴求。面對保護主義、強權政治和單邊主義沖擊，世貿組織三大職能脆弱性局限性越發明顯。改革世貿組織、重塑國際貿易規則成為西方發達國家維護自身利益的共同選擇。美歐日2017年12月在阿根廷部長會議期間就重塑新規發表聯合聲明，引發了各方關于世貿組織改革的討論和訴求。

（一）美國意圖打破現行規則，另起爐灶

美國尚未提出系統、全面的WTO改革方案，而是通過各種渠道釋放改革信號。譬如，通過美歐日聯合聲明、美墨加協議體現其戰略意圖，同時阻撓世貿組織上訴機構法官任命和威脅退出世貿組織向其他成員施加壓力。總的來看，雖然美國在世貿組織改革立場上和歐盟、日本比較一致，三方也率先在世貿組織規則改革方面達成了一些共識，但與歐盟、加拿大意圖通過修正、擴展現行規則來改革世貿組織的路徑存在較大差異。美方傾向于打破現有規則，重新塑造以自身利益為核心的貿易體制。因此，美國對歐盟、加拿大提出的改革方案，如世貿組織日常工作改善、推進改革具體路徑選擇，以及盡快解決上訴機構空缺等議題，持反對態度或不置可否。

美國關注的議題主要有產業補貼、國有企業競爭、強迫技術轉讓、發展中國家地位等。美方可能提出的新規在美墨加協議中有所體現。研究美墨加協議，有助于考察美方談判立場和政策訴求。以國有企業為例，現行WTO框架下，僅有對“國營貿易企業”的定義，即可以是國家所有的企業，也可以是非國有性質的企業，關鍵在于是否享有專有權和特權。美墨加協議則在TPP基礎進一步明確了“國有企業”的概念，并對國有企業的國際貿易規則進行了系統完整的規范。從規則涵蓋范圍來看，WTO框架下的國營貿易企業規則只適用于貨物，而美墨加協議下國有企業的規則適用于貨物、服務以及投資領域，超越了WTO范圍。在“非商業性支持”條款中，美墨加協議引入了《補貼與反補貼協定》中的紀律制度，對“不利影響”和“損害”做出了更寬泛的定義。在國有企業透明度規則方面，美墨加協議也提出了比WTO更嚴格的要求。

（二）歐盟和加拿大傾向于擴展現行規則，維護多邊體制

歐盟改革概念文件和加拿大改革方案提出的WTO改革方案在大方向上是一致的，包括三項議題。一是貿易規則改革，二是日常工作與透明度改革，三是爭端解決機制改革。

1、貿易規則改革。“雙反”有關貿易規則的改革都提到了產業補貼、國有企業、數字貿易、技術轉讓、可持續發展等議題，以及推進相關議題制定的具體路徑。歐盟與美日聯合聲明中指責“第三方將國有企業發展成為國家冠軍的行為”，提出應“更好地治理國有企業”。

2、日常工作與透明度。在WTO運轉方面，雙方都強調各成員之間需加強協調和對話。在透明度方面，歐盟與美日的聯合聲明中強調“解決成員國不遵守世貿組織透明度義務的問題，是提高世貿組織監測職能有效性和效率的當務之急”，并提出將與美日共同擬定旨在促進委員會最佳實踐和提高效率的提案。歐盟改革概念文件和加拿大改革方案都認為現行框架下通報義務的履行不盡人意，應該改善各成員國國內政策的通報。

3、爭端解決機制。在爭端解決機制方面，雙方都提出了優化裁判流程、明確上訴機構職權等的建議。加拿大還建議將某些類型爭端正式排除出裁決程序管轄，以減輕系統的負擔。

（三）金磚國家達成原則性共識，反對另起爐灶

金磚國家中，中國堅持世貿組織核心價值，堅決反對歧視性貿易做法。2018年7月第二十次中歐領導人會晤后，中國和歐盟決定成立中歐關于WTO改革的副部級聯合工作組，以維護多邊機制。9月外交部部長王毅會見法國外長時，談到WTO改革三大原則：一是WTO的核心價值和基本原則不能丟，二是發展中國家的正當合法權益不能丟，三是協商一致的精神不能丟。11月商務部國際貿易談判副代表王受文提出中方對世貿組織改革的三個原則和五點主張。

中國也在積極與其他金磚成員就WTO改革達成共識，采取共同的立場發揮作用。2018年7月《金磚國家領導人第十次會晤約翰內斯堡宣言》重申以世貿組織為代表的多邊貿易體制核心地位，強調將盡一切努力加強多邊貿易體制。11月中印就WTO改革、城市化等領域的聯合研究達成共識;中國與歐盟、印度就上訴機構改革問題向WTO提交兩份聯合提案;金磚國家領導人在G20峰會前夕舉行非正式會晤，闡述了金磚國家在WTO改革等問題上的共同立場。12月中印俄領導人在G20峰會期間進行三方會談，呼吁多邊組織改革，包括聯合國、世貿組織改革。巴西、智利、肯尼亞、墨西哥參加了10月在渥太華舉行的世貿組織12國和歐盟關于世貿組織改革的部長會議并發表聯合公報，其他金磚國家沒有參加此次會議。

顯然，WTO改革也是以金磚國家為代表的主要發展中經濟體共同關切，基本態度是調整現行秩序、改善WTO局限性，而非另起爐灶;同時強調以發展為核心，改革規則要兼顧發展中國家利益。總的來看，發達經濟體就世貿組織改革通過具體的改革議題、自貿協定、聯合聲明等多種方式來明確表達具體訴求，在主要議題上達成小范圍的共識。

二、現行世貿組織規則的局限性

世貿組織規則局限性集中體現在兩個方面。一是現行規則滯后，難以有效應對全球貿易體系變化，變得不可持續。二是難以應對當前緊張的地緣政治與貿易限制性措施相疊加的復雜局面。從全球貿易體系治理來看，世貿組織未能與世界貿易體系保持同步發展，基本職能及執行效果被明顯削弱。

第一，在制定和規范國際多邊貿易規則方面，現行規則無法適應全球經貿格局的變動。在邊境貿易維度，現行框架既未涵蓋數字經濟等新興貿易形式，也未涵蓋貿易投資之外的其他投資形式。在邊境后規則維度，現行框架在小微企業、環保、勞工權益、國有企業等方面幾乎是空白，而這些議題又是以美國為代表的發達經濟體間自貿協定的重要內容。

第二，在多邊貿易談判方面效果不佳。新的貿易問題不斷出現，貿易政策與其他領域問題錯綜復雜，各成員需要不斷的談判以形成新的國際規則。多哈回合以來，WTO談判的效率一直備受質疑，很大程度上受累于WTO協商一致的談判原則，極易受到核心成員貿易政策的左右。核心成員國國內體制、立場以及目標的差異，決定著多邊談判能否取得進展。再加上地緣政治因素，WTO作為多邊貿易體制談判主渠道地位被嚴重侵蝕。

第三，解決成員間貿易爭端的上訴機制面臨停擺。上訴機構空缺成為當前WTO亟待解決的問題，僅余的三名法官中，有兩名將于2019年12月到期，WTO爭端解決功能可能癱瘓。

保護主義、單邊主義和地緣政治、強權政治相互交織，導致WTO權威喪失，對貿易保護主義行為無法有效約束。WTO爭端解決規則，禁止任何成員針對其認為違反義務或導致WTO協定規定的任何利益喪失或減損而采取單邊行動，但美國仍以所謂“國家安全”為名，對包含歐盟、加拿大、中國在內的世貿組織成員國宣布征收鋼鋁關稅，違背了WTO的核心原則。此后，美國以“退群”作為脅迫，濫用協商一致的決策機制，阻撓WTO上訴機構新成員的任命。面對美國以“自由公平貿易”為名，將國內法凌駕于國際法之上，WTO在程序、實體和實效三方面都缺乏有效約束機制。

三、中國應對WTO改革的對策建議

目前，西方發達國家就世貿組織改革問題透過改革提案、簽署自貿協定、發布聯合聲明等方式較廣大發展中國家率先提出了較為具體的規則，在主要議題上達成了小范圍的共識，這將為發展中國家在新一輪國際經貿規則談判中提出合理訴求、獲得話語權造成障礙，也會為未來發展中國家融入新一輪經濟全球化帶來一定的限制。

作為最大的發展中國家，中國積極做出應對。我方宜采取的總體策略是積極參加WTO改革談判，支持WTO改革，推動WTO改革向有利于我方的方向發展。同時，中方在推動WTO改革時還應確立三大目標：一是堅決維護WTO作為推進全球貿易自由化的主渠道地位不變，二是最大化地維護中國及發展中國家的合理利益，三是最大化的將WTO改革作為中國進行深化改革和擴大開放的推動力。

從議題角度出發，依據我國的現實承載情況和改革方向、議題的迫切程度、各方達成一致的難易程度，可將推進WTO改革的關鍵議題分為三類，由此分別制定中方應對策略。

一是與中方改革方向一致，達成協議難度較小的議題。如，環境保護、中小微企業、電子商務、降低貨物貿易關稅等，中方可持完全開放態度參與議題的談判。二是與中方改革方向一致，但目前我國的結構性改革力度尚未達到的議題。如，國有企業議題，可考慮部分接受“競爭中立”原則，但需在堅持世貿組織“所有制中性”傳統的基礎上，進一步落實OECD的具體標準，再如產業補貼議題，中方可在承擔更多通知責任的同時保留政策靈活性，借鑒聯合國貿發會對于產業政策的建議，從補貼政策向建立包括基礎設施和金融系統在內的支持性外部環境的產業政策轉變。三是與中方改革方向不一致的、甚至矛盾的，涉及到我方底線的議題。如，發展中國家地位、改變WTO現行框架下劃分國家類型的方法等。在談判不能破裂的前提下，我方必須堅持自己立場，堅定維護“特殊與差別待遇”原則，承擔與自己發展水平相適應的義務。在達成協定的方式方面，需著力努力推進諸邊協定談判，給中國及其他發展中國家保留政策空間。

此外，WTO本身亟待解決的問題是爭端解決機制上訴機構的空缺，僅余的三名法官中，有兩名將于2019年12月任期結束，屆時WTO的爭端解決功能將面臨癱瘓。因此，上訴機構的改革可作為中方推動WTO改革的破題之處，建議提出增加上訴機構成員定員人數，進一步提高法官的代表性和發展中國家話語權，吸納更多國家，尤其是發展中國家的專家進入上訴機制，優先考慮來自金磚五國、G20成員國等較有代表性經濟體的專家。

注：

①《補貼與反補貼措施協議》第1款對“公共機構”（Public Body）做出了相關規定，“就本協定而言，如出現下列情況應視為存在補貼：在一成員（本協定中稱“政府”）領土內，存在由政府或任何公共機構提供的財政資助。”

（作者單位：中國宏觀經濟研究院外經所）