推動長江經濟帶城市群建設的戰略思考

石穎

長江經濟帶已形成“1+2+3”城市群空間格局，正處于由城市各自獨立發展邁向城市群協調發展的重要階段。黨的十九大報告要求，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。2019年國務院政府工作報告指出，要將長三角區域一體化發展上升為國家戰略。長江經濟帶城市群是東中西合作的協調發展城市群、是具有國際競爭力的世界級城市群、是沿海沿江沿邊的全面開放城市群、是生態文明建設的先行示范城市群。當前長江經濟帶城市群建設面臨城市群間協調聯動機制不足、產業布局不盡合理、跨區域環保合作等現實挑戰，為使長江經濟帶城市群建設落到實處，建議從協調一體化發展，打造世界級產業集群，共推國際產能合作，構建生態型城市群等方面發力。

一、長江經濟帶城市群建設的戰略意義

（一）東中西合作的協調發展城市群

長江經濟帶城市群大致包括1個世界級城市群（長三角城市群）、2個國家級城市群（長江中游城市群、成渝城市群），以及3個區域性城市群（江淮城市群、黔中城市群、滇中城市群），“1+2+3”城市群空間格局逐漸清晰。長期以來，中國的區域發展規劃多基于縱向謀劃，在一定程度上造成橫向東中西三大區域差異逐漸拉大。長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11個省市，面積約占全國的21%，人口約占全國總人口的42.8%，2018年長江經濟帶生產總值達40.3萬億元，貢獻全國GDP的45%。它好似一條金絲帶，將沿線的省市區縣鄉串聯起來，是促進我國區域間橫向合作及經濟協調發展的關鍵所在。要使地域面積跨度大、發展水平相差遠的區域連接成一個有機體，需要以城市群發展為依托，以點帶面形成東中西互動合作的協調發展城市群，這是建設長江經濟帶的必由之路。

（二）具有國際競爭力的世界級城市群

從全球城市化進程來看，美國、歐洲、日本等國家和地區的城市化均經歷從單個城市發展到大都市圈，再進一步發展成城市群的演進過程。早在1951年，法國地理學家簡·戈特曼（Jean Gottmann）就提出城市群的概念，將美國大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群、中國長三角城市群、英國中南部城市群列為世界六大城市群。其中，美國大西洋沿岸城市群在2%的國土面積上，容納了全美20%的人口。日本太平洋沿岸城市群集中了日本80%以上的大型企業和全國50%以上的人口。可以預見，未來國家間的競爭，必然會在這些世界級城市群中展開。然而，從GDP總量、人均GDP以及地均GDP來看，長三角城市群長期處于墊底位置。2018年，我國城鎮化率達到59.58%，預計2030年，這一數字將要提高到70%，不僅如此，長江干線年貨物通過量達到26.9億噸，較2017年增長7.6%，穩居全球運河第一位。長江經濟帶完全有能力全面建成具有全球影響力的世界級城市群，并與其它五大世界級城市群并肩。

（三）沿海沿江沿邊的全面開放城市群

長三角城市群位于我國東海岸線的中點，扼長江入東海的海口，且包括上海港、寧波港、南京港、鎮江港、張家港、江陰港等組成我國最大的沿海港口群。借助長江黃金水道，可以連通面積180萬平方公里的長江流域，使經濟增長空間從沿海拓展到沿江沿邊內陸。長江經濟帶具有重要的區位優勢，是“一帶一路”在國內的主要交匯地帶，可以實現同“一帶一路”建設有機融合，培育國際經濟合作競爭新優勢。2014年9月，《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》中明確要求，長江經濟帶要“加強與絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路的銜接互動，使長江經濟帶成為橫貫東中西、連接南北方的開放合作走廊”。2015年3月，《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》白皮書中已經明確，長三角是“一帶一路”建設的排頭兵和主力軍。長江經濟帶城市群建設利用沿海、沿江、沿邊優勢，是一個東西雙向全面開放的城市群。

（四）生態文明建設的先行示范城市群

改革開放40年來，長江經濟帶對全國經濟發展做出了重要貢獻，同時也付出了相應的代價。作為世界第三、亞洲第一大河，長江對于保護生物多樣性和保障國家生態安全的作用不可替代。根據中央的定位，長江經濟帶要成為生態文明建設的先行示范帶，一些行之有效的保護措施還要根據實際需要逐步推廣到其他流域的保護中。黨的十八大以來，習近平總書記曾在多個場合作出“共抓大保護、不搞大開發”的重要指示精神。2018年11月，中共中央、國務院明確要求以生態優先、綠色發展為引領，依托長江黃金水道，推動長江上中下游地區協調發展和沿江地區高質量發展。因此，長江經濟帶城市群的定位應該是在生態文明建設的總體布局之下的先行示范城市群。

二、長江經濟帶城市群建設面臨諸多現實挑戰

（一）城市群間協調聯動機制不足

沿著長江流域，長江經濟帶橫跨11個省市，涉及多個省級行政區、地級行政區、縣級行政區和鄉級行政區等跨層級、多個行政單元，這些行政區劃每一個背后都代表了不同的經濟主體，由各級政府主導行政區域內的經濟發展，包括人員、財產、物資的流動以及信息指令的傳遞。因此，推動長江經濟帶城市群建設的最主要挑戰就是行政主體管轄分割掣肘。城市群間協調聯動機制不足，交通運輸、城市基礎設施、市民待遇一體化布局欠缺。

（二）城市群間產業布局不盡合理

根據中國社會科學院工業經濟研究所《工業化藍皮書：中國工業化進程報告（1995—2015）》測算，截止到2015年，上海已處于后工業化階段，江蘇、浙江兩省已經十分接近后工業化階段。而長江經濟帶的上游、中游省市大多處于工業化快速發展的工業化中期階段。長江經濟帶各城市工業化進程的差距將進一步導致兩個問題：一是長江流域各城市間產業結構趨同比較明顯，如汽車制造行業幾乎遍布沿江各省市，各省市過分追求建立門類齊全的產業體系，造成資源過度消耗、低水平重復建設、各地比較優勢難以發揮。二是長江流域各城市間缺乏分工合作等密切的經濟聯系，產業帶動、產業聯動、產業集群能力不足，城市群間的產業布局不盡合理，影響了長江經濟帶城市群整體競爭優勢的提高，未形成一盤棋、一張圖、一條心。

（三）跨區域環保合作面臨實際壓力

一方面，工業化與生態保護的矛盾是長江經濟帶城市群發展中面臨的突出問題。長久以來，長江經濟帶城市群建設先后經歷了以開發為主的階段、開發與保護并重的階段，現已步入以保護為主的階段。即便如此，沿江石化、磷化、紡織、鋼鐵、造紙等污染性行業企業仍然大量存在，化工圍江、垃圾圍城的現狀并未完全改變。另一方面，長江經濟帶各城市群跨區域環保合作力度不夠。“共抓大保護”是長江經濟帶沿線各城市共同的責任，但當前多為城市各自抓，而城市間共抓不夠。究其原因，這還是一個經濟學中負外部性的問題，長江上游成渝城市群過多承擔著治理水污染，涵養水源的責任，在一定程度上限制其經濟發展，環境保護的積極性不高;反觀長江下游長三角城市群則享受著良好的生態環境，而無需付出代價，因而忽視環保問題，嚴重的還可能會形成破壞性發展思維。

三、推動長江經濟帶城市群建設的政策建議

長江經濟帶無論從面積、人口、經濟總量，還是從地理位置、生態環境、資源水平來看，都是中國960萬平方公里國土面積上條件最好的地段。發展好長江經濟帶“1+2+3”城市群，關鍵要抓好城市群協調一體化發展、打造世界級產業集群、共推國際產能合作以及構建生態型城市群四個方面。

（一）長江經濟帶城市群協調一體化發展

第一，實現交通運輸一體化。交通樞紐主要由水運樞紐、航空客貨運樞紐、高鐵樞紐、鐵路樞紐以及高速公路樞紐等五大交通樞紐組成。交通樞紐就像是一個城市的發動機，對城市經濟發展具有戰略意義。按區位優勢，長江上游成渝城市群主要以鐵路、水運、空運三大樞紐、三大口岸和三個保稅區為載體，加快打造西南地區綜合交通樞紐;長江中游城市群主要以荊江航道整治等工程為主，實現經濟效益與生態效益雙豐收;長江下游長三角城市群主要打造深水航道，實現長江出海口與南京等城市間可全程通航水運。

第二，實現基礎設施一體化。在水電氣、地鐵軌道、公交客運等基礎設施和市政設施布局上，要逐步實現建設一張網和管理一體化，而不是各自為政的建設和發展。圍繞著中心城市上海、武漢、重慶，基礎設施建設布局以地鐵軌道網絡互通為主，首先實現大都市圈內高水平的互聯互通。在大都市圈之間或距離較近的城市與城市之間主要以城際鐵路方式實現互聯互通。

第三，實現市民待遇一體化。長江經濟帶城市群協調一體化發展，首先要做到的就是市民基本待遇的一體化，這涉及市民的教育、醫療、住房等一系列一體化統籌配置。市民基本待遇一致是進一步促進人才、企業、產業集聚的基礎和前提保證。以上海、武漢、重慶三個中心城市為核心，在其輻射的大都市圈內人口流動可以進一步放開，按照一體化標準共享生產生活所需要的醫院、學校、文化娛樂場所等相關配套，輻射帶動長江經濟帶城市群的建設和發展。

（二）打造長江經濟帶世界級產業集群

第一，促進產業互補，形成產業集群新格局。長江經濟帶各城市群定位分工不同，因此，根據各自優勢形成內部協調一致的研發、生產、銷售、配送、售后等生產性服務業供應鏈系統化，根據區域分工協作在長江上中下游大力培育電子信息、高端裝備、汽車、家電、紡織服裝五大世界級產業集群的產業鏈集群，形成產業空間布局合理、區域優勢互補的產業集群新格局，打造區域核心競爭力。

第二，發展新型物流，培育數字貿易新業態。充分發揮長江經濟帶城市群良好的航運、空運、鐵路、公路等交通運輸條件，發展出口貿易、轉口貿易、跨境電商等新型國際貿易和物流產業。此外，當前國際貿易已經進入數字貿易時代，應該發揮上海、杭州在數字經濟領域方面的實力，培育數字貿易和數字經濟新增長點，推動大數據、云計算、人工智能等硬科技深化發展。

第三，實行創新驅動，打造創新創業新基地。長江經濟帶是中國高校、研究機構資源最集中的地區之一，2017年，長江經濟帶11個省市高校在校生數量約占全國的43%。因此，應充分發揮長江經濟帶以教育形成的人力資本對創新的驅動作用，鼓勵從0到1的原創性創新成果不斷發明，促進從1到100的科研成果不斷轉化，從100到1000的成果不斷發展壯大并形成獨角獸企業、乃至超級獨角獸，最終形成完整的創新驅動體系，打造創新創業新基地。

（三）共推長江經濟帶城市群參與國際合作

第一，推動優勢產業走出去。長江經濟帶是中國最重要的工業走廊之一，據統計，長三角地區出口額占全國對“一帶一路”國家貿易出口額的35%。“一帶一路”沿線國家多數存在基礎設施建設短板，而這恰好是長江經濟城市群的優勢。長江經濟帶城市群建設應該發揮沿江大批現代化工業企業的優勢，抓住亞投行建立等歷史機遇，推動將優勢制造業走出去，參與沿線國家基礎設施建設，帶動建筑行業、機械制造、工程承包等相關行業企業一同走出去，為區域發展和國外基礎設施建設做出積極貢獻。

第二，實現交通網絡互聯化。“一帶一路”國內交通網絡與長江經濟帶城市群交通網絡契合度比較高，通過長江經濟帶航運、水運、貨運通道，加強與“一帶一路”沿線國家間的高水平互聯互通，促進與中亞、南亞、歐洲的貿易運輸，甚至實現與世界其他國家和地區之間的聯系。這將進一步助力提升長江經濟帶城市群整體發展水平，并為各國經濟發展提供便利。

第三，加大信息和文化交流。長江經濟帶城市群與“一帶一路”國家具有深厚的歷史淵源和人文基礎，各國期望加快發展的愿望是一致的。因此，需要進一步加強人員之間友好往來、增進相互了解，加大長江經濟帶沿線城市與“一帶一路”城市間的信息和文化交流，為開展區域間合作奠定社會基礎。

（四）構建長江經濟帶生態型城市群

第一，財政政策支持綠色發展。各級政府可以通過建立政府引導基金，扶持符合綠色發展理念的產業做大做強，同時，對于需要關停并轉的高污染類企業，可以通過財政貼息、貸款貼息等財政政策，支持企業渡過難關。此外，企業也要承擔一定的社會責任，執行嚴格的環保、能耗、質量標準，提高資源利用效率，加快傳統產業綠色轉型升級，實踐長江經濟帶城市群綠色發展。

第二，明確界定各省市權責利。根據長江上中下游6個城市群的不同區位特征、發展目標和承載能力，研究制定科學的評價指標體系，明確導致長江流域生態環境變化的主要原因及相互關系，理清每個城市群所應承載的環保最低線和發展最高線，將長江經濟帶城市群對長江流域帶來的環境代價最小，長江流域環境對長江經濟帶的約束最低，形成科學、明確、清晰的長江經濟帶城市群建設路徑，并為未來長江經濟帶生態環境恢復和評估提供基礎。

第三，發揮生態示范區引領帶動作用。重點建設三峽經濟合作區、洞庭湖生態經濟區、鄱陽湖生態經濟區等生態示范區，充分發揮生態示范區對長江經濟帶城市群的引領帶動作用，在沿江水污染、土壤污染等方面進行綜合治理，承受住資源與生態環境雙重壓力，將長江經濟帶城市群建設成為人與自然協調發展的生態型城市群。

（作者為國家發展改革委體管所助理研究員）