中國能效“領跑者”制度進展評估

谷立靜 白泉 劉世俊

一、能效“領跑者”制度出臺背景

（一）借鑒國際先進經驗

上世紀70年代能源危機以來，發達國家相繼推出一系列節能政策。通過標準、標識等手段提高產品能效，是各國普遍采取的節能政策之一。隨著政策的不斷推進，產品能效水平提升的速度日益減慢。為了應對這一問題，1998年，日本經濟產業省出臺了能效“領跑者”制度，以一種新的方式進一步刺激技術進步和能效水平提升。該制度以達到一定規模的生產企業和進口商為實施對象，核心是建立并實施能效“領跑者”標準，形成新的標準提升機制。日本能效“領跑者”標準主要由產品范圍和類型、目標年限、“領跑者”能效標準值、測量/測定方法、達標率判定方法和標識6個部分組成。其中，達標率判定采用后評估方式，根據目標年限內制造企業某類產品的能效加權平均值是否達到“領跑者”能效標準值來判斷。能效“領跑者”制度在日本的實施取得了顯著成效，不僅促進了全社會能源效率提高，提升了制造企業節能科技研發能力，也推動了高效產品進軍國際市場。

我國節能主管部門高度關注日本能效“領跑者”制度，將其作為節能領域一項重要的市場化機制創新寫入《節能減排“十二五”規劃》（國發〔2012〕40號），要求“建立高耗能產品（工序）和主要終端用能產品能效‘領跑者制度，明確實施時限。”隨后出臺的節能環保領域相關國家文件，如《關于加快發展節能環保產業的意見》（國發〔2013〕30號）、《大氣污染防治行動計劃》（國發〔2013〕37號）、《2014—2015 年節能減排低碳發展行動方案》（國辦發〔2014〕23號）等，也都對建立能效“領跑者”制度提出了明確要求。2014年底，國家發展改革委、財政部、工業和信息化部、國管局、國家能源局、國家質檢總局和國家標準委七部委聯合印發了《能效“領跑者”制度實施方案》（以下簡稱“實施方案”），標志著我國能效“領跑者”制度正式出臺。

（二）結合國情進行創新

我國能效“領跑者”制度設計，在調研了日本“領跑者”制度的設計、實施經驗的基礎上，結合國情進行了制度創新，主要表現為擴充了實施對象、調整了“領跑者”指標評判方法。

日本能效“領跑者”制度主要針對終端用能產品，我國則將該制度推廣到了高耗能企業和公共機構，擴大了制度的影響力。經過多年的節能實踐，我國已經建立了較為完善的終端用能產品和高耗能產品強制性能效標準體系，公共機構也建立了能耗統計體系和節約型公共機構示范單位評價標準。同時，我國能耗計量、統計、監測，產品能效檢測、評估等方面也日益完善。這些都為實施能效“領跑者”制度奠定了堅實的“硬件”基礎。我國目前已經建立了較為健全的節能管理體系，并有較多節能減排領域的專業科研機構和行業協會，這為制度實施奠定了“軟件”基礎。因此，我國將能效“領跑者”實施對象擴展到高耗能企業和公共機構，具有較好的可行性。

日本能效“領跑者”制度判定企業是否達到“領跑者”指標是根據企業某類產品能效的加權平均值，也就是說企業可以生產高效產品，也可以生產普通產品，只要加權平均值達到“領跑者”指標即為達標。但這種評定方式是建立在日本制造企業數量不多，企業誠信體系成熟，能夠如實填報產品指標的基礎上。而我國各種終端用能產品的生產企業數目眾多，且誠信體系不夠健全。為此，我國目前采用的是同類可比最優的方法，就終端用能產品方面而言，是針對單個產品能效進行測定，并依據測定結果公布產品“領跑者”名單。

二、能效“領跑者”制度實施進展

我國的能效“領跑者”制度實施范圍包括終端用能產品、高耗能行業和公共機構三類。每類實施主體的特點不同，具體實施辦法不同，組織實施部門也不同，具體實施情況如下。

（一）終端用能產品

終端用能產品能效“領跑者”制度由國家發展改革委牽頭實施。2015年11月，國家發展改革委會同工業和信息化部、原國家質檢總局，聯合發布了家用電冰箱、平板電視、轉速可控型房間空氣調節器3類終端用能產品的能效“領跑者”制度實施細則。2017年12月，三部委又聯合發布了電動洗衣機、照明產品2類產品的能效“領跑者”制度實施細則，并修訂了之前發布的3類產品的實施細則。

終端用能產品能效“領跑者”評選，采用“申報、初評、能效現場檢測、二次評選、公示、公告”的模式實施。在各地生產企業申報的基礎上，召開初次評選會，根據實施細則評分標準對參選產品進行初評，并選取一定數量的型號進行現場檢測，再根據初評和現場檢測結果進行二次評選，最終評選出擬入選能效“領跑者”產品，在政府和相關網站公示并無異議后，由3部委聯合發布產品“領跑者”名單。

為保障制度順利實施，組織機構建立了能效“領跑者”產品申報信息系統，開通了相關網站和微信公眾號，開展了實施細則宣貫培訓，召開了新聞發布會、表彰會，并多次赴相關企業進行調研，根據調研情況及時評估、修訂實施細則。

2016年，我國組織了冰箱、空調和電視3類產品的能效“領跑者”評選，共有477個型號申報，最終遴選出了18家企業的150個型號為“領跑者”產品。2018年，我國將洗衣機也納入了能效“領跑者”評選，4類產品共有314個型號進行了申報。

（二）高耗能行業

高耗能行業能效“領跑者”制度由工業和信息化部牽頭實施。2015年11月，工業和信息化部會同國家發展改革委、原國家質檢總局，聯合發布了《高耗能行業能效“領跑者”制度實施細則》，綜合考慮行業能源消費量、節能潛力、能源計量統計基礎等情況，決定2015年先在乙烯、合成氨、水泥、平板玻璃、電解鋁5個行業開展能效“領跑者”活動，以后逐步擴展范圍，形成覆蓋鋼鐵、石化和化工、建材、有色金屬、輕工等高耗能行業能效“領跑者”制度。

高耗能行業能效“領跑者”評選，采用“企業申報、主管部門復審、公示和公告”的模式實施。企業自愿向所在地省級主管部門提交申請報告，省級主管部門進行初審后將符合條件的企業上報國家主管部門。相關行業協會也可向國家主管部門推薦符合入圍條件的企業并提交申請報告。國家主管部門組織專家通過資料審查、現場核驗、同行評議、專家評審等方式開展復審，遴選出上一年度的高耗能行業能效“領跑者”名錄。經核實滿足入圍條件的企業為入圍企業，其中，產品能效達到行業領先水平的3—5家企業為能效“領跑者”企業。經官網和相關網站公示并無異議后，三部委將聯合發布入圍企業、能效“領跑者”名錄及其單耗指標。

2016年7月，三部委聯合發布了乙烯、合成氨、水泥、平板玻璃、電解鋁5個高耗能行業能效“領跑者”企業名單，包括“領跑者”企業16家和入圍企業20家。2018年6月，工業和信息化部會同國家市場監督管理總局聯合發布了鋼鐵、乙烯、原油加工、合成氨、甲醇、水泥、平板玻璃、電解鋁、銅冶煉9個重點用能行業能效“領跑者”企業名單，包括“領跑者”企業19家和入圍企業21家。

（三）公共機構

公共機構能效“領跑者”制度由國管局牽頭實施。國管局基于之前開展的節約型公共機構示范單位創建工作，從示范單位中進一步遴選出更加優秀的公共機構作為能效“領跑者”。2017年4月，國管局會同國家發展改革委、財政部印發了《關于2017—2018年節約型公共機構示范單位創建和能效領跑者遴選有關工作的通知》。公共機構與前述兩類能效“領跑者”實施主體的差異較大，不同地區、不同類型、不同年代建設的公共機構用能差別顯著，因此其能效水平難以用單一能效指標衡量，而要用一套指標體系來評判。為此，國管局對2013年制定的示范單位創建標準進行了修訂，發布了《節約型公共機構示范單位和能效領跑者評價標準》。

公共機構能效“領跑者”評選，按照“同類可比，優中選優”的原則，采用“地方初選、復核驗收、授予稱號”的模式實施。首先，由各省級機關事務管理部門，按照省級以上機關、市級以下機關、高等學校、中小學校、醫院和其他6個類別，分別遴選出1家能效“領跑者”單位，國管局負責初選中央國家機關“領跑者”單位。而后，國管局會同相關部委組成考核驗收小組，赴各地區對推薦單位進行復核驗收，并對驗收通過的單位授予“公共機構能效領跑者”稱號。

各地機關事務管理部門全過程參與了能效“領跑者”單位的調研、推薦和督導，大多數地區組織了評價標準培訓，很多地區引入專業機構跟蹤支持，部分地區（如：吉林、安徽、貴州、寧夏等）安排財政資金，以獎勵、補貼等方式支持公共機構能效“領跑者”工作。

2017年，中央和地方共推薦公共機構能效“領跑者”單位197家，其中地方報送184家，中央國家機關13家。最終184家單位通過驗收，其中地方173家，中央國家機關11家。國管局于2018年5月發布了2017—2018年公共機構能效“領跑者”名單。

三、能效“領跑者”制度實施效果

（一）促進了“領跑者”產品能效水平提升和“領跑者”單位節能工作深入開展

從公布的兩批高耗能企業“領跑者”能效指標看，大部分“領跑者”企業和入圍企業的產品單耗指標都呈現下降趨勢，部分產品單耗下降明顯，例如：2017年乙烯行業“領跑者”產品單耗指標較2016年平均下降了5%，以煙煤（包括褐煤）為原料的合成氨行業“領跑者”產品單耗指標較2016年下降了11%。

公共機構能效“領跑者”單位節能工作的開展普遍較其它單位更為積極，節能改造成效明顯，難點工作取得一定突破，還涌現出一批亮點。184家“領跑者”單位中，有127家單位建設了能耗監測系統，進行分戶、分類、分項計量管理，對重點用能設備實行實時監管;152家單位開展了能源審計，摸清了用能情況，分析查找了短板;24家單位建設了能源管理體系，實現了節能管理的標準化、規范化;154家單位建設了分布式光伏或光熱系統;28家單位建設了淺層地熱利用系統;142家單位配備了新能源汽車或建設了充電基礎設施;95家單位采用了合同能源管理、政府與社會資本合作等市場化方式進行能源管理或節能改造;21家單位獲得綠色建筑設計或運行評價標識;171家單位開展了生活垃圾強制分類;70%以上的單位與物業公司在合同中明確了節能目標要求和激勵措施;90%以上的醫院“領跑者”單位開展了節能績效考核;100%的學校“領跑者”單位開展了面向學生的節約能源資源講座、課程或主題活動。

（二）為行業樹立了更高的能效標桿，引導企業和用能單位自主對標

“領跑者”制度為行業遴選出了能效表現最為優異的產品和企業，并通過媒體向全社會公布“領跑者”產品和企業名錄及相應的能效指標，為整個行業樹立了能效標桿，為行業標準提升提供了參考。“領跑者”終端用能產品通過在產品能效標識標志上加印“領跑者”標志，向廣大消費者宣傳推廣“領跑者”產品，同時也對同類產品進一步提升能效起到了積極引導作用;部分高耗能企業和公共機構自覺與“領跑者”單位對比，主動向其學習經驗，相關行業主管部門也通過組織發布會、經驗推介會等，宣傳“領跑者”單位經驗，幫助其它單位對標、提升自身能效水平。

四、能效“領跑者”制度存在的問題和對策建議

（一）存在的問題

我國能效“領跑者”制度在政策設計和具體實施方面尚存在一些問題，既有針對三類實施主體的共性問題，也有個性問題。

第一，實施方案中提到的激勵政策未得到落實，在一定程度上影響了企業和公共機構參與的積極性。三類主體的實施方案都提出制定激勵政策，對“領跑者”單位給予鼓勵。但從目前實施情況看，針對三類主體都未出臺相應激勵政策，對“領跑者”單位均缺乏有效激勵，僅部分地方政府對公共機構“領跑者”給予了少量資金支持。單純公布名單對于企業的激勵作用比較有限，難以廣泛調動他們申報“領跑者”的積極性。對于財政撥款的公共機構而言，本身節能的主動性和積極性都不夠高，僅靠授予稱號表彰“領跑者”也較難促進更多公共機構為了爭當“領跑者”加大節能力度。

第二，尚未明確“領跑者”指標與強制性標準銜接的機制，難以廣泛調動全行業節能自主性。實施方案提出“適時”將終端用能產品和高耗能產品單耗的能效“領跑者”指標納入國家強制性標準體系，但從2014年發文至2018年12月止，“領跑者”指標尚未與強制性標準修訂掛鉤，未能給行業提供一個能效水平提升的明確預期。加之能效“領跑者”屬于自愿性制度，企業和公共機構自愿申報，往往越是表現突出的單位越愿意參與評選，而能效水平不高的單位對參加“領跑者”評選往往更缺乏積極性。為此，從目前來看，該制度對全面調動行業主體、增強全行業節能自主性的影響較為有限。

第三，終端用能產品實施范圍較小。目前終端用能產品能效“領跑者”制度只針對3類家電產品推廣，且“領跑者”產品市場占有率僅3%左右，市場曝光頻次較低，傳播范圍較小，受眾面較窄，公眾認知度不高。

第四，高耗能行業能效“領跑者”評選中未充分發揮行業協會的作用，部分行業評選中現場核查不夠充分。實施方案要求組織實施部門委托行業協會開展高耗能行業能效“領跑者”企業入圍遴選工作，但是高耗能行業能效“領跑者”制度實施細則以及實際工作中，都主要依靠地方管理部門組織企業申報。有些地方主管部門不夠了解當地企業的能效水平在全行業中所處的地位，因此報送的企業水平參差不齊。有些行業協會（中國石油與化工企業聯合會）已較國家率先開展了多年的行業內能效“領跑者”評選工作，但國家“領跑者”制度的實施與行業協會已有工作銜接不夠充分。此外，調研時也有專家反映，由于評選工作安排偏緊，未能按照實施方案要求去現場核驗。

（二）對策建議

建議有關部門繼續實施能效“領跑者”制度，并在以下幾方面進一步完善。

第一，盡快研究出臺能效“領跑者”激勵機制。建議有關部門抓緊制定針對終端用能產品、高耗能行業、公共機構能效“領跑者”的具體激勵機制，讓“領跑者”產品、企業和公共機構能夠直接或間接地獲得實質性的好處，如給予免費的廣告時間、報紙網站宣傳版塊、展會展位，給予相關論壇發言機會，成為能效網絡小組核心成員，單位核心人員入選國家能效專家庫等，從而調動更多企業和公共機構的積極性，提高參與度，擴大政策影響力。

第二，抓緊將能效“領跑者”指標與強制性能效標準對接。建議有關部門盡快組織研究將終端用能產品和高耗能行業能效“領跑者”指標在一定時間后轉化為國家強制性能效標準或將公共機構能效“領跑者”指標轉化成節能考核目標的機制。將“領跑者”指標作為未來行業能效提升目標的重要參考，并給出相應的時間節點，以便給市場一個明確的信號，從而更廣泛地激發行業主體節能動力。

第三，逐步擴大能效“領跑者”制度實施范圍。在充分總結前期制度實施經驗基礎上，選擇能效標準完善、能效提升潛力較大的產品和行業，盡快將能效“領跑者”制度向更多的終端用能產品和高耗能行業推廣實施。對于已開展多年能效“領跑者”工作的行業，如石化和化工行業，建議充分依托行業已有基礎，擴大實施“領跑者”制度的產品范圍。

第四，進一步完善評審流程和工作機制。建議有關部門完善具體評審流程和時間安排，為現場核驗預留充足的時間。繼續加強宣傳、培訓力度，提高行業主體參與度，擴大政策影響力。建議在高耗能行業能效“領跑者”評選中更多地采用行業協會推薦的方式進行初選，充分利用好行業協會的力量。

（谷立靜，國家發展改革委能源所副研究員。白泉，國家發展改革委能源所研究員。劉世俊，聯合國開發計劃署項目主任）