刑事檢察的重構與調適

王志坤

摘 要：處于變革之中的刑事檢察，需要重新反思既有框架，重新確立工作導向，重新調適工作模式。要以專業化為方向重構刑事檢察，整合兩項審查、突出實質審查、審查引導偵查。各刑事辦案部門在分立的同時，也要注意打通協同，建立健全配套保障機制。

關鍵詞：捕訴一體 專業化 四大檢察

作為檢察機關的標志性職能，刑事檢察正處于變革和重構之中，核心的關鍵詞就是“捕訴一體”。圍繞捕訴一體的進路，以刑事案件類型劃分部門，將審查逮捕、審查起訴、抗訴、訴訟監督交由一個部門內的一個檢察官辦案組負責。使之前或明或暗的公訴部門分設成為顯型，同時將審查逮捕、刑事審判監督職能分別并入相應專門辦理特定類型案件的部門。學者評價為，這是以刑法邏輯取代刑事訴訟法邏輯。[1]其實，捕訴一體機制實行以前，在經濟檢察（反貪）、法紀檢察（反瀆）、監所檢察、控申檢察、未成年人案件檢察等領域均有過捕訴職能由一個部門行使的實踐。而且，在傳統公訴領域，按照案件類型平行分設也并不稀奇。所以，這種變革或者說重構并不是突然發生的，而是從一個支線發展為主線，由主流匯成主河道。一種引導性的邏輯思維之所以引發刑事檢察變革，在于它讓我們重新反思既有框架、確立工作導向、調適工作模式。我們面臨的挑戰，不只是整合，更是遵循規律、優化配置、重新出發。

一、 以專業化為方向重構刑事檢察

在普遍實行捕訴一體之前，部分地區檢察機關公訴部門已經因應犯罪智能化、專業化、組織化的特點，進行了分設或分工（即使未分設為多個部門，也以專門辦案組的形式專案專辦），原因不外乎審查起訴更為精細、庭審壓力更大。但維系審查逮捕部門獨立建制，主要考慮突出內部制約，避免角色混同，所以才與公訴部門分設分管。從實踐來看，審查逮捕更短的審查時限、更大的案件量，使這個部門逐漸向綜合刑事業務方面發展，即僅對各類刑事案件作一般判斷。遇到疑難復雜案件時，只能靠專案組來應急。這種公訴專業化與批捕綜合化的內在張力，引發了對批捕職能行使的重新考量。此外，已經實行捕訴一體機制的領域與未實行捕訴一體的領域有何本質區別，導致作出不同的選擇？既然在訴訟程序上，內設部門無法單獨對外，那么由審查逮捕部門承載的內部制約是否可以由其他配置替代？由此損失的形式正當性是否可以由辦案效率所補償？批捕綜合化可能出現的審查瑕疵是否能夠靠辦案的精細化、精準化消除？

答案顯而易見。如果不過分糾纏逮捕在不同司法機關之間配置的宏大命題，實踐已經證明，檢察機關審查逮捕部門與審查起訴部門的分設分管并不是當然的“政治正確”。某種程度可以說，重構刑事檢察是檢察專業化推進的邏輯延伸，是公訴專業化向前對批捕專業化的延伸。這個過程既是辦案現實之所需，也是檢察機關因應改革疊加之選擇。

近年來，檢察機關遇到了司法體制改革、國家監察體制改革以及諸多訴訟制度的改革，總體來說職能減多于增，尤以國家監察體制改革影響為最。隨著職偵職能劃轉、職偵人員轉隸、職偵機構撤銷，檢察機關減少了約三分之一職能、四分之一的人員。以轉隸為轉機，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）新一屆黨組進一步深化司法體制改革中的檢察專業化方向，[2]提出刑事、民事、行政、公益訴訟檢察職能的“四大檢察”藍圖，并據此開展內設機構改革。在這個框架下，更具有基礎性意義的是刑事檢察的重構。因為，第一，就最高檢來說，公訴廳與偵查監督廳由二分作五，第一檢察廳至第四檢察廳依案件類型分列，第九檢察廳以未成年人這個工作對象專設，職能清晰、布局完整，重新立起了檢察機關機構框架。第二，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，改變批捕、起訴職能分開行使導致重復勞動、效率不同、內外銜接不暢等現狀，從而實質地改變了刑事檢察工作的履職模式。第三，適應以審判為中心的訴訟制度改革，為重新定位檢察機關在刑事訴訟中的作用提供了可能。即在審前程序中的主導作用、指控和證明犯罪的主體作用（以下簡稱“兩主”作用）。應當說，整個變革與重構的過程貫徹了專業化的原則。通過專案專辦、術業專攻，有利于實現以專應變、以專育才，夯實“兩主”作用，推動刑事檢察步入創新發展的正循環。

二、以“兩主”作用為履職模式

以審判為中心的訴訟制度改革對傳統刑事檢察提出了新挑戰，“以審判為中心”不等于“以法院為中心”，但刑事檢察依托什么抓手、發揮什么作用，仍縈繞心間、揮之不去。內設機構改革以后，各刑事辦案部門按案件類型統一實行捕訴一體工作機制，同一案件的審查批捕和審查起訴由同一個檢察官辦案組負責到底，那么，是繼續沿用以前的履職辦法，還是要突出某些概念、轉換履職模式呢？顯然，整合審查批捕和審查起訴不是將兩項職能并為一項職能、兩個環節并為一個環節，其整合的基礎在于共享同一個“審查”，因此，在履職模式上要突出實質審查，將檢察機關的把關過濾、引導偵查、指控證明作用發揮出來。

刑事訴訟法將訴訟階段劃分為立案、偵查和提起公訴、審判、執行。但提起公訴只是審查起訴的一種處理決定，并不能涵蓋檢察機關的所有活動。同時，審查逮捕附著于偵查和公訴過程之中，在訴訟階段中隱而不見。《人民檢察院組織法》第20條規定的職能中，要先進行審查，再作出捕與不捕、訴與不訴的決定。所以，審查是更為基礎性、實質性的活動，以往習慣于把審查起訴簡化為公訴、把審查批準逮捕簡化為批捕，使審查成了一個可有可無的前綴。只重視最后作出檢察決定的一紙文書，審查流于形式，帶來了很多弊端。比如審查的把關過濾作用發揮不出來，檢察環節被貶低為走程序、過道手;審查簡化為書面閱卷，詢問、訊問、調查核實、補充偵查不積極不主動，不能全面把好事實關、證據關、法律適用關等。

審查不是一般性的工作方法，而是實存的、法定的司法活動，指檢察機關對于依法受理或發現的事件（事項），通過查閱卷宗、調查核實、聽取意見、訊問或詢問相關人員等活動，進行的法定程序的審查工作。檢察機關在審前程序中的主要活動就是審查。比如檢察機關介入引導偵查，對法律適用、偵查方向、證據標準等提出意見和建議;按照庭審裁判的需要將證據標準向偵查前端傳導，提出固定和完善證據的意見。再比如，對鑒定意見與專業技術人員進行同步審查，核查是否存在刑訊逼供、非法取證情形。檢察機關不能對移送來的刑事案件簡單確認，對偵查或調查結果進行形式背書，而是要在全面查清事實、排除非法證據的基礎上，進行實質化的分析判斷、檢察裁量。所以，審查在一定程度上坐實了檢察機關的客觀義務，也凸顯了檢察機關的司法屬性。

傳統的觀點從偵查——公訴——審判——執行的單向流程看待刑事訴訟活動，將每一訴訟階段與特定的執法司法機關相關聯，分別確立訴訟主導，雖然具有形式上的美感，也便于落實責任，但忽略了刑事訴訟的動態關系。以審前程序為例，線型的訴訟階段論容易導致過度強化偵查的作用，使后續的環節無法形成對偵查的制約，進而出現“訴不了、判不下”等問題。實行捕訴一體以后，圍繞審查作文章，整合兩項審查、突出實質審查、審查引導偵查。在審前程序中，檢察機關要以審查為抓手，全面、客觀地審查事實、證據，準確適用法律;對經過偵查、調查環節移送來的案件把關過濾、引導補正，發揮主導作用;在審理程序中，檢察機關以追訴為抓手，指控和證明犯罪，全面履行舉證責任，發揮主體作用。即依托審查，刑事檢察可以向前延伸引導偵查，傳導庭審證明標準，提高偵查質量，做好審前過濾。同時，要提高出庭指控犯罪的能力，通過庭審中高質量的控辯對抗，確保法庭公正裁判。這樣，檢察機關在落實以審判為中心的訴訟制度改革過程中就有抓手、有作為、有成效。[3]

三、以縱橫交錯為特點的履職保障

以案件類型劃分部門一方面帶來特定案件辦理的專業化，但也有可能引發部門壁壘，出現刑事司法政策碎片化的問題。各刑事辦案部門在分立的同時，也要注意打通協同，建立健全配套保障機制，避免自行其是、自成一派。比如，除了各刑事辦案部門把握本領域的案件辦理情況之外，在需要對整體刑事檢察工作進行分析梳理時，有必要確立歸口管理部門，不能僅僅止步于案件管理部門的數據分析。也要注意到，各刑事辦案部門自上而下并不一貫到底，對下案件管理和指導時，不能僅僅著眼于名義的部門，必須堅持職能對應的原則，落實“職能、機構、人員”的聯動機制，以檢察官辦案組為基本單元進行對口聯系。此外，還要建立健全橫向專業協同機制，推動跨部門開展專業協同，研究解決棘手問題、統一明確刑事政策。有必要時，可以組建跨部門專案組，負責重大案件辦理。簡而言之，部門更類似于一個專業平臺和管理單元，而非將一定數量的檢察人員限定在特定領域之內。專業分工細化以后，縱橫交錯的交流、互通、協同應成為推動公正高效履職的潤滑劑，成為工作常態。

司法責任制改革以后，尤其是實行捕訴一體以后，權力運行監督制約的要求進一步凸顯。最高檢張軍檢察長指出，要通過完善辦案機制，把捕訴一體在辦案質量和效率方面的優勢發揮出來……同時從一開始就要防止可能出現的弊端。歸納起來，要防止產生兩種不良傾向：一是權力集中、制約乏力，司法辦案不規范不公正，產生“燈下黑”現象;二是各項任務疊加、無暇兼顧，司法辦案專業化、精細化大打折扣，出現履職不平衡、不到位的問題。對此，要克服其消極因素又保留其積極因素，可以通過完善業務管理指標體系，將逮捕和起訴的標準區分開來，避免以起訴的證明標準替代逮捕的證明標準，防止逮捕率的畸增或畸降。依托檢察一體化原則，明確檢察長、檢察委員會以及業務部門負責人對案件管理指導職責，加強案件質量的宏觀控制。依托信息化手段，加強檢察管理監督制約，實現對全院全員全過程的實時動態監管。

各刑事辦案部門不僅行使捕訴職能，還承擔相關領域的監督職能。落實“在辦案中監督、在監督中辦案”，應從辦案專業化引申出監督專業化來，另行確立監督工作的考核評價標準。否則，監督弱化將是大概率事件。有必要區分不同訴訟違法的情形，輕微的訴訟違法實行隨案監督，由各刑事辦案部門及時指出、糾正;嚴重訴訟違法或涉嫌職務犯罪的情形，要采取案件化辦理，由其他部門或者另行組成專案組辦理，尤其要防止將刑事訴訟法保留檢察機關行使的偵查職能與一般司法辦案混雜在一起，使監督調查成為實現訴訟主張的工具，造成新的異化。對于需要主動發現問題的監督事項，要與被動接受申請監督的案件區分開來，運用不同的管理評價指標體系，一方面加強案件管理部門或控告申訴檢察部門的督辦，另一方面可以通過數字化管理，強化激勵主動行動的事項，避免部門自行消解，進而成為交換的籌碼。

注釋：

[1]張建偉：《邏輯的轉換：檢察機關內設機構調整與捕訴一體》，載《國家檢察官學院學報》2019年第2期。

[2]最高人民檢察院張軍檢察長在2019年全國檢察長會議上指出：內設機構改革總的原則是，突出專業化建設、促進專業能力提升，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責。

[3] 敬大力：《發揮刑事訴訟中“兩”作用，深入推進檢察專家專業化建設試點工作》，載《人民檢察·首都版》2018年第4期。