強化地方政府債務管理的若干關鍵環節及監管建議

●鄭春榮

伴隨著新《預算法》的實施，我國地方政府債務管理取得了明顯的成效，在保障地方重大公益性項目建設融資需求的同時，對違規舉債遏制增量、化解存量，促進融資平臺市場化轉型，健全了監督問責機制，堅決查處和問責違法違規行為。筆者認為，圍繞地方政府融資中違規行為的典型特征，可以在一些具體的關鍵環節強化管理，更好地實現債務管理的目標。

一、聯合打擊違規舉債的產業鏈

如果地方政府及國有企業想要為公益性項目違規融資，必須在形式上符合監管的要求，例如，融資的企業有一定的盈利能力，企業的資產負債率必須控制在一定水平之下。換句話講，地方政府違規舉債，在目前的金融市場約束下，需要形成造假的產業鏈，形成形式上的合法，才能得以融資。因此，財政部門可以通過聯合發改委、國資委、銀保監會以及相關行業主管部門，通過打擊造假的產業鏈，遏制違規舉債。

（一）針對資產造假的監控

由于金融機構大都對融資平臺的資產負債率有一定要求，為此融資平臺若想擴大負債，則需要不斷撐大其資產額。在公共財政理念下，財政部門一般不會用財政資金給融資平臺注資。因此，融資平臺只能騰挪學校、醫院等資產，經過“喬裝打扮”后注入資產，實現增資。例如，某城市曾經把一大片森林注入該城市的融資平臺，增加了1000多億的凈資產。有的城市則把土地資產注入融資平臺，或在土地“招拍掛”以后，返還土地出讓金給中標的城投公司?？傊瑢Φ胤饺谫Y平臺以及國有企業的資產總額進行監控，關注異常的資產增值、資產注入等事項，可以在一定程度上找出違規舉債的線索。

（二）針對投資項目違規審批的監控

地方政府違規舉債的主要原因是投資建設的固定資產項目超過了其財政能力而不得不謀求違規融資。因此遏制違規舉債的最根本方法就是遏制違規項目上馬，即主管部門一律不準受理無資金來源的項目；一律不準再申報無資金來源的項目；一律不準再上無資金來源的項目。地方重大投資和重大基礎設施建設項目報發改委審批同時，報同級財政部門進行財力評估，對不符合財力要求的，一律不予審批。凡是超出本地經濟社會發展水平和財政承受能力的，項目總投資無法落實或資金來源不明確的，一律不得舉債。

在實際操作中，一些投資項目明明無盈利可能，為了繞開管制，被包裝成盈利性項目進行融資與建設，最后又形成了新的地方政府債務負擔。對此，筆者建議地方政府成立中立專業的專家委員會，對公共投資項目的自償能力進行評估，確保其自身具有較好的償債能力。

（三）針對融資渠道與融資成本的監控

首先，應加強對非標金融產品的監控。目前，違規融資渠道很多，但相對而言，企業債券、中期票據、銀行貸款等融資工具監管較為嚴密，違規操作不容易，違規融資更多地采取非標金融產品的方式獲得資金，主要包括資產管理計劃、信托產品、融資租賃、亂集資等方式。近年來，城投平臺的非標違約事件陸續爆出多起，比如資管計劃未按時清算、信托產品逾期違約，對市場影響較大。2018年9月財政部通報了8家金融機構違法向地方政府提供融資的行為。8個案例中只有1家銀行，其他7家全部是信托公司。

其次，從融資成本上進行監控。一般而言，風險越高的金融產品，投資收益率也越高。即，違規融資的企業往往具有不規范性，需要付出更高的風險溢價才能成功融資。根據《國務院關于規范地方政府債務管理工作情況的報告》介紹，“截至2014年末地方政府債務余額中，90%以上是通過非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右”。根據這一特征，我們可以加大對高融資成本的國有企業的監控。例如，2012年至2016年，經雙峰縣人大常委會、縣政府同意并經政府承諾由財政資金兜底后，雙峰縣3家融資平臺公司以10%至12%的利率向全縣行政事業單位職工及部分單位集資6.68億元，用于公益性項目建設。實際上僅從融資方式與融資成本上，我們就不難判斷其違規的可能性很大。

二、變周期性監管為動態的后臺大數據監管

現在的債務統計主要采取專項統計的方式，由于違規舉債會被問責，基層政府可能有造假的動機，導致債務監控效果變差。所謂動態的后臺大數據監管，就是建立較為系統全面的財政與國有企業財務報告制度。由于這一制度不針對地方債，基層政府沒有造假動機，也可能不知道如何有效造假。在健全財政與國企財務報告制度的基礎上，上級財政部門可以通過數據比對，從固定資產投資項目庫、財政對城投公司的補貼、國有企業資產負債變化、全社會固定資產投資額等數據進行分析，找出異常數據，實施有重點的監控與巡查。例如，有新上馬的項目沒有出現在以往的固定資產投資項目庫中，說明是臨時上馬的項目，項目的資金來源很可能是違規的；財政對某家城投公司的補貼突然較上年度有所增加，可能有一定的目的 （可能是公司出現償債危機或臨時有新增項目，也可能是為了包裝報表，實現盈利，保持其融資能力）；國有企業的資產出現較大幅度的增加（例如財政對其注資或其他公司并入），可能是為其下一步大舉融資提供條件；當地全社會固定資產投資額出現大幅增長，也應從政府投資項目中去倒查是否有違規融資。

從發展趨勢來看，違規舉債的方式主要是地方政府通過國有企業對外舉債。因此加強對國有企業的資產負債監控是嚴防違規舉債的關鍵環節。筆者認為，可以推進對國有企業的分類管理，例如，上海市國有企業分為市場競爭類、功能類和公共服務類。又例如，陜西省財政廳《關于印發關于推進我省融資平臺公司轉型發展的意見的通知》（陜財辦預〔2018〕66號），轉型后國企將只剩下公益類國有企業和市場化運營企業。市場類國有企業可以通過推進混合所有制以及上市等，健全法人治理結構，追求股東利益最大化，最大程度減少地方政府的行政干預和不合理的融資需求。

三、推進信息公開，以更加廣泛、更多元化的視角來促進全社會對地方政府債務的監管

目前，地方政府債務的統計方面存在不同的聲音，一些機構嚴重夸大地方政府債務風險，給社會帶來了恐慌，甚至影響了中國的國際聲譽，同時一些機構否認隱性政府債務的存在，事實上造成了對地方政府債務管理應對不足。筆者認為可以進一步強化政府債務信息公開，促進社會各方從不同角度進行研究，更加理性和全面地認識地方政府債務的最新狀況，從而促進全社會對地方政府債務的監管。例如，西安高新控股有限公司80后出任千億國企董事長引起社會廣泛關注，最初的起因是西安高新公司作為債券發行人，有義務披露公司的重大事項，在銀行間市場進行了信息披露，后被新聞媒體報道，引起社會強烈關注和質疑。可見信息公開在一定程度上起到了很好的社會監督作用。

進一步完善政府債務信息公開的建議有：

第一，地方政府債務信息公開程度還有待提高，例如一些債務管理辦法的文件尚未公開，隱性債務的統計數據沒有強制披露，只有少數地區主動公開。從一些公開隱性債務數據的地區來看，隱性債務規模大約為顯性債務的2倍，例如，2019年3月湖南省衡陽市發布的2018年預算報告顯示，2018年底全市全口徑債務余額2093.82億元，其中：政府債務516.62億元，隱性債務1275.98億元，其他需要關注類債務301.22億元。由于隱性債務等信息公開不充分，引起了社會不必要的猜測和恐慌。

第二，地方政府財政與債務的統計范圍有待完善。目前的財政信息公開是在一級政府、一級財政的體制下，信息公開以公開本級信息為主，財政信息相對碎片化。而地方政府債務是以全省名義對外舉債，投資者更關心全省的財政與債務信息，而不是省本級的信息。2018年底，財政部出臺了《地方政府債務信息公開辦法》，已經提高了地方政府債務信息披露要求。今后仍有必要進一步擴大省、市的全口徑財政與債務數據范圍，增強數據的全面性與代表性，供投資者與社會公眾進行監督。

第三，鼓勵金融部門提供第三方數據，進行比對。從數據來源渠道進行分類，世界債務報告系統主要分為兩種：一是債務人報告系統，即根據債務人提供的數據而形成的世界債務表，如世界銀行、國際貨幣基金組織都采用這一報告系統；二是債權人報告系統，即根據債權人提供的數據而形成的世界債務表，如國際清算銀行、經濟合作與發展組織都采用這一報告系統。中國人民銀行在 《中國金融穩定報告（2018）》中根據自行調研的數據，提出截至2017年末，某省政府隱性債務余額較顯性債務高出80%。盡管各部委對地方政府債務的統計口徑存在一定分歧，但各方的統計數據進行比對時，能夠全方位對地方政府債務進行監控，起到互補的效果。

第四，提倡多口徑的地方政府債務統計。目前各國際組織、各國的政府債務統計各有側重，范圍與方法大相徑庭，并沒有一致的統計標準（收付實現制還是權責發生制；政府債務還是公共部門債務；按市價還是成本價估值；以國際政府會計準則進行統計，還是以國民賬戶體系進行統計），也并非統計越全面越好（各國實踐表明，統計范圍越大，偏差也越大，甚至數據被操縱的可能性也越大）。各國以及一些學術機構可以編制各類政府債務統計口徑，以滿足不同的研究需要、滿足不同的需求者（國際組織、政府、評級機構、社會公眾）的需求。目前國際貨幣基金組織也提出了D1、D2、D3等多個政府債務統計口徑，筆者建議可以適當借鑒，形成有中國特色的地方債統計指標體系。

四、強化對信用評級下調事件的跟蹤

我國已對債券發行人建立了強制的信用評級制度，信用評級公司每年會對處在存續期的債券及其發行人進行跟蹤評級，這為我們進行地方債的監控提供了新的觀察視角。

如表1所示，2018年共有18家城投公司發行人被下調了信用評級。下調的原因主要有①：

一是城投公司所在地區的經濟下滑。例如，天津濱海新區建設投資集團、天津軌道交通公司信用等級下調的原因是天津經濟增速放緩，而且評級公司認為天津市正在推行經濟結構轉型和國企改革，以促進天津從傳統重工業主導型經濟向多元經濟轉型，并降低公共部門的杠桿水平。雖然這些改革將有利于天津的長期經濟增長前景，但預計該市經濟增長放緩態勢仍將會延續一段時間，財政減收以后，政府對融資平臺的支持力度也會減弱。

二是城投公司所在的行業由于周期性因素或政策調整帶來負面影響。受公用事業產品價格管制、房地產行業整體低迷以及交通運輸行業政策影響導致經營收益下降，部分城投公司評級被下調。

三是發行人的自身經營原因形成了盈利前景暗淡。由于項目投資建設主要由當地政府決策，融資平臺在投資建設方面對當地政府依賴性較強，交易對手方主要是當地政府，沒有議價能力，經營較為被動。主要包括：投資的項目盈利能力較差；存貨占比較高，資產流動性差；在建和擬建設項目帶給公司較大的資金支出壓力，現金流狀況持續惡化尤其是經營性現金流凈額持續凈流出，造血能力較弱；項目應收賬款金額巨大，資金回收時間存在較大不確定性。

四是公司對外擔保規模和比率相對較高，且被擔保對象資質相對較差，有一定代償風險。城投公司多是當地旗艦型融資平臺，雖然本身經營狀況尚好，但常常為其他資質較差的融資平臺擔保，存在代償風險。

總體來看，由于信用評級行業發展不成熟，評級質量不夠高，城投評級調整易上難下。這就要求我們各級政府要特別重視那些評級被下調的城投公司，說明其信用風險已經相當高了。

表1 2018年城投發行人主體評級下調的原因

五、適當提高債務限額，增加省級政府的決策自主權和監管責任

我國現行地方債管理采取中央政府審批制度，這一制度的優勢在于保證了在中國這樣一個地域遼闊、發展水平懸殊的國家，可以更加靈活地使用債務工具。圖1所示，2017年地方政府債務限額的使用情況，天津市使用了98.89%的債務限額（債務實際余額為3423.98億元，而債務限額3462.5億元），是限額使用比重最高的省份，幾乎把限額全部使用完畢。除了天津以外，還有16個省份的限額使用比重超過了90%。限額使用比重低于85%的省份只有5個。這說明大多數省份在使用地方政府債務這一政策工具時，缺乏獨立決策，傾向于把中央政府給予的債務限額全部用完。

目前這一管理體制存在的弊端有：

一是從傳統的財政學理論來看，中央政府一般難以了解地方政府的資源配置需求，很難代替地方政府做出債務融資規模的決策。

圖1 2017年各省政府債務余額占債務限額的比重

二是不可避免的是，外界往往會認為，既然是中央政府審批的債務額度，就具有中央政府隱含擔保。

三是由于存在信息不對稱，中央政府往往采取較為審慎的原則，從嚴控制地方債的規模，這就導致各省的地方政府債券風險都非常低，無法形成合理的利率差距，發揮債券市場的信號引導作用。例如，在2018年地方政府一般債券中，東部地區發行成本最低（3.81%），東北地區最高（3.95%）；在地方政府專項債券中，東部地區成本最低（3.86%），中部地區最高（3.95%）②。各省份發行成本差異不大。

四是由于債務額度實行審批制，中央政府存在較大的決策壓力，既要有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，又要切實防范和化解債務風險。一些省份存在提高政府債務的訴求。例如，2018年10月，黑龍江省人大常委會調研組發布的《關于政府債務管理情況的調研報告》認為，2014年國家清理甄別政府債務時，由于多種因素影響，黑龍江省很多市縣政府的債務未能納入一類政府債務管理，而是被認定為二類債務（政府負有擔保責任的債務）和三類債務（政府可能負有一定救助責任的債務）。很多二、三類債務實際上就是一類債務，2015年以來也一直由政府償還，但由于這些債務無法按照國家政策置換為政府債券，只能通過借新還舊方式還本付息，從而形成了新的隱性債務。又例如，2017年貴州省政協副主席左定超在全國政協十二屆五次會議上提出議案——《貴州省關于增加貴州省新增債務限額的建議》，要求國家進一步完善中央新增債券規模分配辦法，充分考慮貴州同步小康的歷史任務、貧困人口因素和西部地區基礎設施建設在不同發展階段的側重點以及在建項目融資需求等因素，增加新增債券規模。

表2 2017年各省的實際債務限額、理想的債務限額

筆者認為，可以適當提高地方政府債務限額，一方面賦予地方融資更大的自主權，強化省級政府的財政責任與監管責任；另一方面，也可以更好地發揮債券市場的定價功能，通過債券發行利率、債券二級市場走勢，反映各地債券的信用風險差異，引導投資者理性投資。舉個例子，歐債危機爆發時，西班牙的10年期國債利率超過7%，都沒有投資者愿意購買，而德國國債則因投資者蜂擁購買而成了負利率。

如表2所示，如果我們將地方政府限額適當提高至當年該省可支配財力的120%，則全國的地方政府債務總額將由188174.30億元增加至258179.05億元，增加了37.20%。需要說明的是，“理想的債務限額”只是中央政府規定的債務 “紅線”，不是放松管理，也不是債務規模的目標值，具體使用額度應由各省自行決策。

總的來講，我國的地方政府債務是在城鎮化進程中的特殊產物，成因不同，與西方發達國家的地方政府債務不具有可比性，而且還面臨地方國有企業法人治理結構不完善、金融中介行業發育不成熟、金融市場剛性約束尚未實現、投資者尚未建立風險意識等挑戰，需要在借鑒國外管理經驗教訓的基礎上，不斷針對新型風險，健全和完善監管，形成具有中國特色的地方債監管體系。■

注釋：

①光大證券：《2018年城投平臺評級調整 有什么新變化》，2019年3月13日。

②中央國債登記結算有限公司：《2018年地方政府債區域分析報告》，2019年1月。