財政分權對區域創新能力的影響
———基于土地財政中介效應的實證研究

●白彥鋒 賈思宇

白彥鋒，男，河北新樂人，2005年畢業于中國人民大學財政金融學院，獲經濟學博士學位，同年開始在中央財經大學財政與公共管理學院任教，教授、博士生導師，現任中央財經大學財政稅務學院院長、中央財經大學第八屆學術委員會委員、應用經濟學部委員。2007年澳大利亞維多利亞大學（Victoria University）訪問學者、2013年美國斯坦福大學亞太研究中心 (Shorenstein Asia-Pacific Research Center,Stanford University)訪問學者。2011年入選 “教育部新世紀人才支持計劃”。 2013年六部委中央黨校全國哲學社會科學骨干第49期研修班成員。2016年4月26日，應邀做客財政部首期“部省共建公開課大講堂”。國家社科基金項目、北京市自然基金評審專家。主要社會兼職：中國財政學會理事、全國財政學教學研究會副秘書長、北京市稅收法制建設研究會理事、安徽財經大學財政與公共管理學院兼職教授。

一、引言

改革開放以來，我國經濟在很長一段時間內都處于高速增長的狀態。按照UNCTAD（聯合國貿易和發展會議）2018年的世界投資報告①，我國的人均GDP已經連續八年超過國際有關中等收入國家人均國內生產總值5000美元的標準。2008年金融危機之后，全球經濟受到重挫，國際經濟政治秩序進入深度調整期。2012年之后，我國經濟增速明顯低于改革開放以來我國經濟的長期增長速度，2015年中央作出經濟發展進入新常態的重大論斷。通常認為，在改革開放以后的很長一段時間，我國主要依靠物質資源消耗、豐富而廉價的勞動力資源來發展經濟。但近年來，這種粗放型的經濟增長方式帶來了很大問題，我國目前的人口紅利、后發優勢紅利、參與全球化的福利逐漸消失，產業結構升級進程緩慢，城鄉間收入差距、貧富差距進一步拉大，環境污染日益嚴重。綜合以上背景，創新驅動成為我國迫切需要轉變的發展戰略。

“創新驅動”發展戰略的首次提出是在黨的十七大報告中。十八大報告進一步提出了深化科技體制改革。十九大報告指出目前我國的經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，提出創新是經濟發展的首要動力，是建設現代化經濟體系的支撐。政府的政策與支持對一個地區的創新能力的發展至關重要。與中央政府大力推進創新型國家建設相比，地方政府對于地區科技創新的支持力度則受到多種因素的影響，比如財政分權體制下地方政府傾向于把GDP當作唯一的考核目標，進而傾向于降低公共支出中科學教育支出的比重。財政分權指的是中央把一部分財政決策的能力下放給地方，我國財政分權改革歷程中最重要的就是1994年的分稅制體制改革。這次改革把稅種劃分為三種類型并且建立起分別負責征收不同稅種的兩套稅務機關系統。分稅制改革的推進也推動了土地財政的興起。分稅制改革后，大量稅收收入收歸中央，但支出責任仍然主要是由地方政府承擔，地方政府在支出項目增多、財政預算約束加強的情況下不得不依靠出讓國有建設用地獲取巨額的預算外收入來保證政府政績目標的實現。

以往文章分別集中于財政分權與土地財政、財政分權對區域創新績效的影響、土地財政與區域創新能力兩兩之間研究上，缺乏對這三者之間更為系統的思考。本文將這三個變量納入統一的研究框架，將土地財政作為中介變量，具體分析財政分權如何通過土地財政作用于地區的科技創新水平，從理論和實證上分析三者之間的作用機制，為深化央地財政關系的改革提供理論上的指導。

二、文獻綜述與研究假設

（一）財政分權與區域創新能力

1994年分稅制改革加大了地方政府的財力缺口。在這樣的背景下，地方政府的行為會發生扭曲，進而會對企業的生產活動以及創新能力造成影響，最終影響到整個地區的科技創新水平的高低。財政分權具體可以分為收入分權和支出分權。在收入分權方面，科技創新能力高的實體經濟部門和企業給政府帶來的收入更多，在支出分權方面，當前我國對官員的考核機制正在逐步向多元化方向發展，GDP不再是唯一的考核標準，地區的科技創新能力、產業結構等也納入了考核體系。在這兩方面因素的影響下，地方政府會加大對區域科研創新的投入力度，推動企業科技創新效率提高和產業結構轉型升級。

關于財政分權與區域創新能力的關系，Acemonglu et al（2007）和 Taylor（2007）提出財政分權有利于為企業長期技術水平的提高提供制度基礎。趙文哲（2008）指出在財政分權的背景下，經濟發展的好處在更大程度上由地方政府享受，這就會促使地方政府簡政放權，對企業要素流動以及市場價格給予更加寬松的政策，進而推動企業創新。王春元（2016）提出財政分權能夠提高地方政府的自由裁量權，因此其會加大對地區企業創新的支持。卞元超、白俊紅（2017）使用面板數據實證檢驗了財政分權與區域創新能力的關系，指出財政分權與地區科技創新能力的提高有顯著的正向相關關系，并且政府的財政支出行為在這一關系中起著中介效用。地方政府傾向于對能夠帶來巨大經濟利益的企業和部門給予更多的稅收優惠政策或是更多的財政補貼，目的是獲得穩定可靠的財政收入，在這個過程中，企業的技術創新能力和生產效率也會有所提高。基于此，本文提出：

假設一：財政分權會促使地方政府積極出臺各種政策支持企業生產活動和科技研發投入，進而促進區域整體科技創新能力的提高。

（二）財政分權與土地財政

20世紀80年代，我國實行了一系列 “利改稅”以及“分灶吃飯”的財政包干體制改革，形成了“弱中央、強地方”的財力分配格局。1994年，國家為了扭轉這一格局，實行了分稅制財政體制改革，這一改革的結果是把財權收歸中央、支出責任下放到地方基層政府，中央和地方之間的財力失衡以及地方基層政府的財力缺口主要依靠轉移支付來解決。由圖2可以看出，分稅制改革之前，中央政府財政收入占總財政收入的30%左右，其財政支出占總財政支出的比例也為30%。分稅制改革之后，這一狀況發生變化，地方政府財政收入的比重下降至45%左右，而地方政府的財政支出占總財政支出的比重卻上升至70%。在這樣的財政體制下，地方政府轉而尋求擴大預算外的國有土地使用權出讓收入以獲得穩定的收入來源。如圖3所示，分稅制改革后土地出讓金收入占地方政府總的財政收入的比重增長迅速，2017年土地出讓金收入占地方一般公共預算的收入的比例達到60%，形成了中國特色的“土地財政”增長模式。

如上文所述，分稅制改革在一定程度上誘發地方政府“以地生財”的畸形發展模式，是地方政府形成土地財政的一個重要推動因素。以往的有關財政分權對土地財政的影響研究也主要集中在財政分權，即分稅制改革對土地財政的推動作用上。肖全章、郭歡（2012），孫秀林、周飛舟（2013）等學者提出分稅制財政體制形成了中央集權，這激勵地方政府把出讓土地的收入作為主要的收入來源。劉朏（2015）把分稅制財政體制改革作為土地財政產生并興起的重要的制度背景。具體來說，分稅制下地方政府為了彌補收入和支出的巨大缺口不得不轉向與擴大各種土地出讓金以及與土地有關的各項稅費預算外收入。除此之外，也有一些學者提出地方政府之間的競爭機制以及國家傳統的以GDP為主的官員考核機制也是土地財政興起的重要原因。James Kai-sing Kung、Ting Chen（2016）指出地方政府在我國特殊的“政治錦標賽”的發展模式下傾向于更多地依靠出讓國有土地以獲得巨額的財政收入。結合以上分析，本文提出：

假設二：中國的財政分權推動了地方政府土地財政的興起和發展。

圖1 1978-2016年中央與地方政府財政收入占比情況對比

（三）土地財政與區域創新能力

在土地財政對區域創新能力影響的研究上，許多學者提出土地財政能夠顯著地促進一個地區科技創新能力的發展。Hassink R、Marques P（2015）提出不同地區之間在進行科技創新時會出現類似于“馬太效應”的情況，即經濟不發達地區對創新要素、人才以及資本的吸引力度弱，從而該地區的創新活動會受到抑制，進而當地經濟發展動力不足，經濟增速緩慢。長此以往，地區間差距會進一步拉大。這樣的區域創新理論同樣適用于中國。分稅制改革后，伴隨著土地財政的發展和興起，城鎮化進程迅速推進，地方政府的融資渠道被大大拓寬，預算外收入顯著增加，財政困難有所緩解。充沛的財政收入是地方政府改善當地基礎設施、為企業科技創新提供更加優惠的政策支持的堅實基礎，這將會改善當地的營商環境，大大增加對創新要素的吸引力。資本和高科技人才的大規模涌入會加速創新資源在一個地區中的集聚過程，對于當地的科技創新水平的提高有明顯的促進作用。

除此之外，某地的土地財政還會對相鄰地區的科技創新活動產生空間溢出效應。我國土地財政興起的一個重要原因就是周黎安（2007）年提出的政治錦標賽體制，即地方政府官員在提高自身政績的激勵下，爭相擴大土地出讓范圍，以此帶動當地的經濟增長，從而在地區之間的晉升競爭中獲得優勢。李勇剛、高波等（2013）指出這樣的競爭激勵機制在一定程度上導致地方官員通過土地出讓金收入和財政支出的競爭表現政績。因此，地方政府的土地財政和財政支出水平會對地理距離較近的地區產生正向的溢出效應，進而推動其科技創新水平的提高。基于土地財政對政府創新投入影響的角度，某地國有土地使用權出讓金的增加會帶來當地財政收入以及創新投入的增加，這就會引起相鄰地區的創新競爭和模仿行為，即土地財政會對周邊地區的技術創新產生正向的溢出效應。按照以上分析，本文提出以下假設：

假設三：土地財政推動了區域科技創新水平的提高，是財政分權影響區域創新能力的中介變量。

三、變量選取與模型設定

（一）中介效應與檢驗方法

本文基于溫忠麟（2004）提出的中介效應檢驗方法進行以土地財政為中介變量的財政分權對區域創新能力影響的實證研究，理論模型圖表示如下：

圖4 理論模型示意圖

具體的檢驗步驟主要包括以下幾個部分：1、檢驗方程（1），用財政分權對區域創新能力進行回歸，如果c顯著，則繼續進行以下檢驗；2、檢驗方程（2）和方程（3），如果 a 和 b 都顯著，那么進行第三步檢驗。如果a、b之中有一個系數不顯著，則進行第四步檢驗；3、如果不顯著，這就表明土地財政的中介效應是完全的，反之則說明土地財政在財政分權和區域創新能力之間存在著部分中介效應；4、在a、b不都顯著的情況下進行Sobel檢驗。如果系數顯著，土地財政的中介效應存在，相反，則中介效應不存在。

（二）變量選取與數據來源

我國土地財政在2002年以后隨著《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》的出臺而迅猛發展。2002年之后，地方政府依靠出讓土地取得了充足的財政收入，土地出讓金占地方政府公共財政收入的比重也有了顯著提高。因此，本文選取2002——2017年全國31個省份的省級面板數據進行實證研究，數據來源于《中國國土資源統計年鑒》《中國統計年鑒》、WIND數據庫、國家統計總局以及中經網數據庫。本文運用stata14.0以及Eviews8.0對相關數據進行分析并進行實證模型的相關檢驗。

1、被解釋變量：區域創新能力——專利授權數（patents）。 借鑒羅斯平、于永達（2012）以及紹云飛等（2013）年的研究，本文使用各個省份的專利授權數作為衡量區域創新能力的指標。盡管這一指標不能完全反映某地企業的全部創新活動，但這一指標具有數據來源更易可得等優點。

2、解釋變量：財政分權程度（fd2）。 Oates最早提出財政分權度，并把它區分為收入分權和支出分權，分別由地方財政收入/中央財政收入、地方財政支出/中央財政支出表示。本文借鑒張晏和龔六堂（2005）、范子英和張軍（2009）、傅勇（2010）等人使用財政支出分權衡量中央和地方財政分權的程度，并同時使用財政收入分權度進行穩健性檢驗。

3、中介變量：土地財政（lf）。 通常認為土地財政包括三個部分：一是國有土地使用權出讓收入；二是與土地有關的各項直接稅和間接稅；三是以土地作為抵押取得的融資性收入，土地出讓收入占這三部分的比重最大。本文借鑒李永剛等（2013）、何楊（2015）的研究，將土地出讓金作為各個省份的土地財政的代理變量。

4、控制變量。本文借鑒高翔（2015）年的研究，本文在進行實證研究時設置了下列控制變量：（1）對外開放程度（fdi），用各地直接利用的外商直接投資的數額來表示；（2）城市化水平（urban），用城鎮化人口占常住人口的比重來表示；（3）人力資本存量（nou），用各個省份的高等學校的數量來表示；（4）產業結構（is3），用第三產業產值占國民生產總值的比重表示。(見表1)

表1 主要變量的描述性統計

根據表1可以發現專利授權量、土地出讓金、外商直接投資額、高等學校數量等變量的數量大小和單位有很大差異。因此，為了排除這個因素的影響，本文剩下部分的實證分析將對這些變量做對數化處理。

在進行實證模型分析之前，本文繪制了財政分權、土地財政、區域創新能力兩兩之間的散點圖，以直觀地表示它們之間的相關關系。由下圖可以看出，這三個變量兩兩之間都具有正向溢出關系。

圖5 財政分權程度、土地出讓金與專利授權數量三者之間的關系

（三）模型構建

根據以上分析，本文借鑒以往研究設定了三個模型逐步檢驗土地財政的中介效應是否存在。本文構建的三個模型如下：

其中，i代表的是不同的省份，t代表的是2002—2017年各個不同的年份，ControlVariables代表的是前文所述的各個控制變量，ε是殘差項。方程（1）檢驗的是假設一：財政分權對區域創新水平具有正向的影響。方程（2）檢驗的是假設二：財政分權是推動土地財政現象形成的重要因素。方程（3）檢驗的是假設三，即土地財政變量在財政分權對區域創新影響中發揮著中介作用。

四、實證分析

（一）模型設定檢驗

在本文的實證模型估計前，為了確保估計結果的準確和有效，本文利用LLC（相同單位根檢驗）和Fisher-ADF（不同單位根檢驗）對各個變量序列進行數據的平穩性檢驗。檢驗結果如下表：

表2 面板數據單位根檢驗

如表2所示，各個變量的原始數據不存在一致的平穩性，而一階差分之后各個變量均在1%的水平上拒絕了存在單位根的原假設，說明其一階單整。通過Hausman檢驗，本文得出應該采用固定效應模型對以上三個模型進行回歸，Hausman檢驗結果如表3。

表3 Hausman檢驗結果

（二）實證結果分析

文章基于2002——2017年全國各個省份的省級面板數據采用固定效應對前述三個模型進行檢驗，回歸結果如表4所示。回歸一中我們可以發現支出財政分權度（fd2）對區域專利授權量（lnpatents）的影響在1%的水平下顯著為正，支出財政分權度每增加一個百分點，地區專利授權量就會增加4.716個百分點，即財政分權顯著地促進了地區科技創新水平的提高，這也是本文進行下一步中介效應檢驗的前提。支出財政分權度越大意味著地方政府在決定財政支出的方向和金額以及給予企業稅收優惠等方面的自主權越大，這在一定程度上能夠促進企業對于科技研發的投入，相應地整個地區的創新能力也會有明顯地增強。在回歸二中，土地財政對區域專利授權量的影響系數在1%的水平下顯著為正，驗證了前文所述的假設二。在回歸三中，本文將支出財政分權度、土地財政以及區域專利授權數量三個變量同時帶入模型進行回歸，支出財政分權度的系數小于回歸一中的模型系數，且顯著性水平有所下降，而模型中土地財政前的系數依然十分顯著，說明土地財政對支出財政分權與區域專利授權數量起到了部分中介作用。由表4可知，這三個模型的R2都大于0.85，說明模型的擬合度較好，對現實具有較強的解釋能力。

在控制變量中，城市化水平、產業結構及人力資本存量對于區域科技創新水平均具有明顯的促進作用。城市化水平（urban）在三個回歸中的系數都在1%的顯著性水平下顯著。產業結構（is3）及人力資本存量（lnnou）的系數在回歸一、二在1%的顯著性水平下顯著，在回歸三中的顯著性水平有所降低，其在5%的顯著性水平顯著。首先從產業結構對區域創新的影響來看，產業結構的合理化有利于完善市場經濟，這也意味著市場競爭更加激烈。因此企業必須始終重視自身的科技研發投入，不斷提高創新能力，最終也會帶動地區整體科技水平的提高。其次，人力資本理論提出某個地區的人力資本存量與其科學技術水平有密切關系。梅德平、洪霞（2018）年的研究也指出人力資本的集聚對于企業的創新投入以及高新技術企業的發展都具有積極的促進作用。第三，城市化水平的提高會帶來區域創新環境、金融環境以及政策環境各個方面的改善，進而起到吸引人才和資本流入的效果，從而整個地區的創新能力也會得到增強。根據回歸結果，外商直接投資的系數并不顯著，其對區域創新能力的影響有限。(見圖4)

（三）穩健性檢驗

為了驗證結果的可靠性，本文將上述模型的支出財政分權度替換為收入財政分權度，基于固定效應模型對本文構建的模型 （1）、（2）、（3）進行重新回歸，回歸結果如表 4、5、6 所示。其次，為了解決解釋變量支出財政分權程度與被解釋變量區域專利授權量之間互相影響的內生性問題，回歸7、8、9利用支出財政分權度的滯后一期作為工具變量，采用2SLS對基準模型重新估計，估計結果如表4后三列所示。表5的估計結果基本上與表4的估計結果相一致。(見表5)

五、結論與政策建議

政府的政策行為傾向在提高城市整體的科技創新能力機制中具有重要影響，以往的文章集中于研究財政分權與企業創新投入、產出之間的關系，既缺乏對整個地區科研創新能力的研究，也缺乏對這兩者之間傳導機制的具體分析。本文將財政分權與整個地區的創新水平聯系起來，并通過我國獨特的“土地財政”現象解釋這兩個變量之間的傳導關系，對于我國財政分權制度的進一步完善以及創新驅動發展戰略的貫徹實施具有重要的指導意義。

（一）結論

文章利用2002—2017年中國31個省份的面板數據，基于中介效應檢驗的三個模型，對財政分權和區域創新能力之間的關系進行了實證檢驗，在此基礎上分析了土地財政在兩者關系之間所起到的中介效應。研究結果顯示，財政分權、土地財政分別對區域創新能力水平高低存在顯著的正向推動作用，且土地財政在財政分權與區域創新能力水平之間起到了部分中介作用。將核心解釋變量支出財政分權程度換成收入財政分權程度以及把支出財政分權度的滯后一期帶入文章設定的基準模型中進行重新回歸得出的結果仍然支持這一結論。

表5 穩健性檢驗結果

（二）政策建議

深化中央和地方財權和事權改革，既要賦予地方政府更大的支出自主權，又要進行相關的改革充實地方政府的財政收入，如當前我國應在全面營改增的背景下加快建設地方稅體系，積極推動房地產稅的立法與落地實施。地方政府應該優化其收入和支出結構，逐步減少以土地出讓金為主的預算外收入，對高新技術企業給予更多的政策支持，使財政分權在地區創新活動中發揮的作用最大化，減少對企業生產活動的扭曲。

改革地方政府官員的政績考核制度，把地區的科技創新水平、企業營商環境、生態環境質量、當地公共服務水平等納入考核機制，破除傳統的以GDP為核心的官員激勵模式，盡量改變官員對于經濟增長的短視，以實現地區經濟的可持續和高質量發展。■

注釋：

①UNCTAD.Investment and the digital economy report[M].World Investment Report，United Nation Publication，2018.