我國政府預算制度變遷與監管創新

●湯鳳林 趙 攸

一、引言

政府預算制度是現代經濟社會配置資源的一種機制，其功能主要有三個：一是管理和控制功能，通過編制年度公共收支計劃為政府部門進行財政活動建立清晰明確的框架；二是分配和引導功能，通過編制預算使政府的政策得以落實，目的得以實現，從而達到資源合理配置、經濟順利發展的目的；三是增進公共服務效率，通過編制和審批預算，促使各級政府分析其經濟行為的成本與效率，最終實現提高公共產品和服務質量的目的。政府預算是預算監管的對象，預算監管是確保財政資金合理、有效使用的必要手段，是政府預算制度功能得以充分發揮的前提。我國政府預算制度先后經歷了計劃經濟時期、社會主義市場經濟建立時期和公共財政基本框架建立時期三個階段；隨著預算制度70年的變遷與發展，我國預算監管主體、內容和方法發生了較大改變，也積累了比較豐富的實踐經驗。然而，我國預算領域仍然存在不少缺陷，預算制度的功能并沒有得到充分發揮，其中預算監管乏力是一個重要原因。因此，梳理我國政府預算制度的變遷歷史，尋找預算監管創新的內在動因，從預算監管角度探尋預算制度優化的路徑，對黨的十九大報告中提出的建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度意義重大。

二、我國政府預算制度變遷

從內容上看，政府預算制度是政府制定并執行財政收入與支出的計劃；從性質上看，政府預算制度是具有很強法律效力的文件；從形式上看，政府預算制度是政府對財政收支的預算管理體制，即劃分各級政府預算管理權限以及收支范圍的制度。下文將從這三個角度來梳理我國政府預算制度在各階段的變化和特征。

（一）計劃經濟時期的政府預算制度（1949-1977年）

1949年新中國成立后的近三十年時間內，我國實行的是計劃經濟，中央高度集權是這一時期政治、經濟和社會的主要特征。與計劃經濟體制相適應，此階段的預算制度是一種中央集權、行政主導和預算功能不全的分級預算制度。

1、財政收支計劃。建國初期，百廢待興，財政收支計劃的主要方針是節約支出、整頓收入、統一全國財政。為了恢復社會經濟、穩定金融物價、調整工商業和促進農村土地改革，政府不得不集中收入、節約開支，從而建立統一的政府預算制度。“一五”時期，黨中央確立了優先發展工業特別是重工業的戰略，為滿足國家重點建設需要，財政收支計劃相應地以開源節流、積累資金為主。1958年以后，受到政治形勢影響，預算體制遭到強烈沖擊，預算制度也被破壞，財政收支計劃無從談起。

2、預算法規建設。建國后預算法律制度的建設從無到有逐步發展起來。1949年9月第一屆政協通過的《共同綱領》，明確提出了建立國家預算決算制度，強調要對中央與地方的收支范圍進行劃分，在努力實現財政收支平衡的基礎上積累資金搞生產建設。同年12月，我國出臺了第一份國家財政預算文件《關于1950年財政收支概算編制的報告》，要求按歷年制編報1949年的財政收支決算和1950年的預算，這份概算的編制為當時新中國的預算制度建設打下了基礎。1950年12月1日政務院頒布的《關于預決算制度、預算審核、投資的施工計劃和貨幣管理的決定》，要求對預算進行審核和實行決算。1951年8月19日政務院發布了 《預算決算暫行條例》；1954年出臺了《中華人民共和國憲法》，賦予人民代表大會批準同級政府預算的權力。至此，新中國預算制度體系初步建立起來。

3、預算管理制度。建國后我國預算管理制度經歷了從高度集權到逐步放權的過程，預算管理權限逐步由中央下放到地方。建國初期，中央政府有預算的審理、監督等一系列管理權限，決定所有財政收支項目、收支程序和供給標準等。地方預算收入包括地方稅收和一些零星收入，其他收入一律歸中央；各級政府的預算支出，均由中央統一審核，逐級撥付。到“一五”時期，中央和地方的財政關系逐步轉為適當放權，從而成為了分級預算體制的開端；此后隨著地方財權的增加，地方擁有本級的固定收入后，不用再事事依賴中央和上級，而是可以統籌安排一些轄區內的政府事務。

4、中央與地方財政收支的具體劃分。建國初期，公糧和工商稅收是財政收入的主要來源，所有的公糧和稅收收入（包括所有關稅、鹽稅、貨物稅、工商稅的收入）都歸中央所有；財政支出以軍隊支出、地方政府支出和用于經濟建設的投資支出為主，地方支出每年由中央核定，主要由地方財政收入抵補，不足時地方才可按比例截留向中央上繳的收入來抵補；地方若有結余，則編入來年預算抵補支出。“一五”時期，我國實行收入分類分成的預算管理體制。財政收入有三類：固定收入、固定比例分成和調劑收入。中央的固定收入有關稅、鹽稅等，地方的固定收入有屠宰稅、印花稅和利息稅等；中央和地方按固定比例分成的收入有工商所得稅、工商業營業稅和農（牧）業稅；中央調劑的收入有貨物稅和商品流通稅，調劑收入主要用于彌補地方的不足。在財政支出方面，行政、事業和企業單位的支出按其行政隸屬關系來劃分，中央的單位其支出就歸屬中央，地方的單位其支出歸屬地方政府。

（二）市場經濟建立之初的政府預算制度（1978-1997年）

1978年黨的十一屆三中全會的召開標志著我國開始實行經濟體制改革，市場經濟需要地方政府和企業有更多財權；財政體制改革作為經濟體制改革的突破口，建立與市場經濟相配套的政府預算制度，顯得越來越迫切。

1、財政收支計劃。改革開放后我國通過“放權讓利”的方式逐步改變了過去那種中央計劃配置資源的方式。為了適應市場經濟發展的需要，中央提出了“放權讓利”的財政收支計劃，一是政府向市場放權，使企業獲得更好的經濟利益；二是中央政府向地方政府下放一部分資源配置權，使地方政府擁有適當權力，通過利益激勵調動地方和企業發展經濟的積極性，以促進資源配置效率的提高。由于政府的經濟管理職能變弱，社會管理職能加強，體現在財政收支上，經濟建設支出占比不斷減少，社會服務性支出占比（如教育支出）不斷增加；由于在轉軌過程中政府職能轉變不到位，公共服務和社會管理基礎較為薄弱，醫療衛生支出比重下降；也由于政府機構臃腫，部門職責交叉，行政管理支出規模膨脹。從各級政府來看，由于中央向地方放權，中央財政收支占比急劇下降，地方財政收支規模不斷上升。由于實行以GDP增長為導向的官員晉升考核機制，地方政府支出中偏向于安排有利于經濟增長的支出，對社會性服務支出的動力不足。

2、預算法規建設。1991年10月，國務院正式頒布了《國家預算管理條例》，取代了實施40年的《預算決算暫行條例》。1994年3月八屆人大二次會議審議并通過了 《預算法》，1995年11月國務院第三十七次常務會議通過了《預算法實施條例》，同時廢除了《國家預算管理條例》。《預算法》及《預算法實施條例》的頒布實施，結束了我國預算活動長年來無法可依的窘境，預算規則由過去的行政法規層面上升到法律層面，標志著我國預算制度開始逐步規范化。《預算法》對預算年度和收支范圍，預算管理的基本原則、級次、組成體系和相應職權等基本問題，對預算編制、審批、執行中的調整、決算和預算監督等預算環節進行了明確規定，對哪些屬于違法行為及如何處罰也作了原則性規定。

3、預算管理制度。改革開放后的預算管理制度變化主要體現在預算管理體制的變革上，此階段的預算管理體制經歷了探索、恢復和重建的過程，從“分灶吃飯”過渡到“分級包干”，最后發展到成熟的“分稅制”體系。中央與地方預算管理權限劃分逐步明確。1980年，國務院發布《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的暫行規定》，劃分各級政府的收支范圍和各級政府收支包干意味著預算體制由“大鍋飯”變成了“分灶吃飯”，“分灶吃飯”的體制明確劃分了各級財政在財政收支管理方面的權力與責任，要求各行其職、各負其責、權責結合；在“分灶吃飯”體制下，地方不但可以自主安排支出，還有動力因地制宜發展本地經濟來增強自身財力。1985年我國開始實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的預算體制，進一步完善了各級財政的權力和責任劃分，以充分發揮地方政府發展經濟的積極性。然而，包干制卻使中央財力越來越弱，從而有了1992年部分地區開始試點的“分稅制”改革。分稅制在明確中央與地方事權與財權的基礎上，把所有稅種分為中央稅、地方稅和共享稅三類，分別設立國稅和地稅兩套系統來征管。“分稅制”逐步提高了中央財政收入比重，中央的宏觀調控能力得以加強。

4、中央與地方財政收支范圍的變化。在“分灶吃飯”體制下，財政收支范圍與“一五”時期相比沒有較大變化，財政收入三級劃分，即固定收入、固定比例分成收入和調劑收入。在支出方面按隸屬關系加以劃分，中央負責的投資、中央級的行政事業單位經費等為中央財政支出，地方負責的投資、地方的事業費、城市維護費和行政管理費等為地方財政支出。隨著經濟體制改革的深入以及“利改稅”的實施，原有的預算管理體制“分灶吃飯”被“劃分稅種、核定收支、分級包干”所取代，財政收支范圍也作了相應調整，財政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入、央地共享收入三類，財政支出則被劃分為中央財政支出和地方財政支出，另外中央對地方還有專項撥款，用于抵補地方不宜包干的部分。“分稅制”改革后，央地財政收支類別的劃分大致與“分級包干”時代相同，但在固定收入、共享收入的具體內容上發生了較大改變，財權上收，中央財力得到逐步加強。

（三）公共財政框架建立后的政府預算制度（1998年-至今）

隨著市場經濟的深入發展，1998年我國正式提出構建公共財政框架，“經濟的市場化必然帶來財稅的公共化”，建立公共財政框架是繼分稅制改革后我國預算制度的又一次重大變革。

1、財政收支計劃。“公共財政基本框架”是這一階段財政收支計劃安排的理論依據，公共財政意味著財政收支要體現公共性、公平性、公益性和規范性。這一階段財政收支計劃改革主要是對財政支出范圍的調整和財政支出結構的優化。市場經濟條件下的公共財政決定了政府支出范圍由社會公共需要的邊界決定，各級政府因此加大了對科技、教育、環境和公共衛生等方面的投入，支出結構進一步優化，資源配置效率進一步提高。

2、預算法規建設。這一階段的預算法規主要是為公共財政框架建立提供法律依據。公共財政改革內容集中在預算管理領域，包括部門預算、國庫集中收付和政府釆購等改革。2001年7月財政部下達《中央部門基本支出預算管理試行辦法》和《中央部門項目支出預算管理試行辦法》，明確要求中央部門據此編制部門預算。2006年8月財政部印發《關于完善和推進地方部門預算改革的意見》，指出了部門預算進一步改革的方向與重點。2001年2月國務院通過的《財政國庫管理制度改革試點方案》，要求中央部門實行國庫集中收付制的改革試點。1999年4月財政部頒布的《政府采購管理暫行辦法》，是我國政府釆購領域的第一個全國性部門規章，從此結束了我國長期以來實施政府采購無法可依、無章可循的歷史；2003年1月《政府采購法》正式通過人大批準，這意味著我國的政府采購制度框架已基本形成。1996年國務院發布《關于加強預算外資金管理的決定》，明確提出將預算外資金納入預算內管理，具體來看，是預算外資金繳入單位的財政專戶，實行收支兩條線管理；至于如何進行收支兩條線管理，1999年財政部頒布的《關于行政事業性收費和罰沒收入實行收支兩條線管理的若干規定》里有詳細規定。2010年6月財政部發布《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，這意味著從2011年開始我國的預算外資金正式成為歷史，預算管理進入全面、綜合預算管理的新階段。

3、預算管理制度。政府預算體制“公共化”是建立“公共財政”框架的基礎，公共預算通過公開、透明、完整的財政收支計劃，將政府活動置于公眾的監督之下，公民可以通過預算來了解、影響政府支出，進而促使公共支出最大限度地滿足公共需要，實現公共財政的“公共性”。實際上公共預算制度的改革除財政收支計劃改革外，還涉及預算收支的管理、各級政府間財政關系的處理等問題。隨著公共財政框架的逐步建立，我國預算制度領域的改革重點從收入轉向了支出。

4、預算管理改革。自1999年起，我國開始在政府預算管理領域實行公共化改革，主要涉及政府收支科目分類、部門預算、國庫集中收付以及政府采購等領域。部門預算改革目標是構建能夠全面、完整地反映部門所有收支的綜合性預算，通過“部門統一預算”將預算外收入、制度外收入盡可能地納入到預算內管理。國庫集中收付制改革是為了實現對資金從預算分配、撥付、使用，到銀行清算，以及資金直達商品或勞務提供者賬戶的整個過程的直接控制。政府采購制度改革則通過引入招投標的市場競爭機制，使整個采購過程公開透明、有法可依、有規可循，從源頭上降低腐敗發生的概率，進而提升政府支出效率。2007年的政府收支科目分類改革則通過重新科學劃分政府收支科目，強化收入的細化管理、支出的功能分類和經濟分類管理。

5、預算管理體制。分稅制改革后的預算管理體制改革主要集中于對政府事權的重新界定，中央與地方政府間、地方各級政府間的支出事權和責任劃分上。2016年8月國務院發布的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，對中央與地方之間的事權劃分原則作了規定，提出要適度加強中央的事權，減少并規范中央與地方的共同事權，建立健全事權劃分的動態調整機制；提出要進一步明確中央與地方的支出責任，對省以下政府事權和支出責任進行劃分。《意見》是我國政府公共權力從縱向配置角度推進財稅體制改革的重要文件，它的出臺為我國建立現代財政體制和完善現代治理體系打下了良好的基礎。

三、預算制度變遷中我國預算監管的發展

（一）監管主體更加多元

預算監督分為內部監督和外部監督兩部分，中國預算的內部監督有來自上級主管部門的監督、審計的監督和財政內部的監督等，外部監督主要是來自人大的監督、媒體和民眾的監督等。計劃經濟時期，我國只有財政監察機構發揮了一定的預算監督作用，人大會作為立法機構，其預算監督作用相當有限。新中國成立之初，我國原本成立了財政監察部門，但“大躍進”時期財政監察機構被撤銷，直到1979年才在國務院的推動下建立健全了財政監察機構，1985年各地財政監察部門集中力量對預算編制與執行的合法性、合規性進行過一次突擊檢查。計劃經濟時代人大會的預算監督權被弱化，1982年修正后的《憲法》進一步明確人大常委會的預算監督權，但由于當時預算編制水平低，信息也不透明，人大只能從預算決策程序和支出合法方面進行粗略監督。隨著市場經濟的建立，預算監督向法治化轉變，人大立法權開始對政府行政權形成制約，人大得以發揮其在政府預算編制、執行和決算中的監督作用。與此同時，審計機關也有權對政府及其職能部門財政收支的真實性、合法性和效益性依法進行審計監督；財政部各地監管局、財政部門內部的各監察處室有權監督本級和下級政府及其所屬各部門、單位的預算執行情況。另外，隨著財政透明度的逐步提高，社會中介機構、公眾也開始行使部分監督職責。有權并且能真正對預算進行監督的單位和個人越來越多。

（二）監管內容更加細致

人大是預算監督的重要主體，預算監管內容更加細致的變化趨勢可以從人大預算監督內容的變化中得到反映。盡管我國人大的預決算審批權是由《憲法》和《組織法》賦予的，但計劃經濟條件下行政裁量權過大，權大于法的情況并不少見；預算編制過于粗糙，資金從財政部門撥付給各部門后，部門自主決定開支范圍和形式；信息不透明，人大只能進行粗略的監督。市場經濟下我國的法治建設得到加強，人大對預算的監督也越來越深入和細化。預算編制前，政府要將預算編制的意圖或政策傳遞給人大，人大的專門委員會也要參與預算編制前財政部門的討論，在人大會召開一個月前將預算草案提交給人大財經委進行初審，人大會期間常委會成員還可聯名提出對特定支出項目的質詢，要求相關部門給出相應的口頭或書面解釋，從而形成一種對政府公共支出決策是否符合民意的事前監督與制約。預算執行過程中，對預算調整（包括增加支出或減少收入）的合規性和合理性進行審查；對季度或半年預算執行情況報告是否按其所批準預算的既定方向執行進行審查；人大還擁有特定問題的調查權，將監督責任落實到具體單位和個人，會針對問題提出明確的處理意見和建議，從而避免權力機關的監督僅成為經驗教訓的總結。

除人大的財政監督外，還有審計機關對政府部門的財政收支的真實性、合法性和效益性依法進行監督；財政部門的監察處室、財政部各地監管局，對本級和下級政府及其所屬各部門、單位的預算執行情況的監督。

（三）監管方法更加規范

人大對預算的審查監督方法有程序性審查和實質性審查兩種。程序性審查指人大對政府預算是否按照法律法規所規定的程序進行所開展的審查監督；實質性審查指人大對政府預算安排的合法性、合理性和可行性等問題開展的審查監督。實質性審查其實是對預算收支的內容進行確認或調整，而程序性審查是人大對預算內容進行實質性審查的載體和保障。新中國成立后到部門預算改革前，由于預算編制粗略，預算監督的實質性審查難以深入進行；而對于計委制訂計劃，財政為各部門單位編制預算的做法，預算的監督控制只能到財政撥付給各部門單位款項這個環節，巨額支出在部門單位內部如何使用，根本無法進行程序性審查。部門預算改革后，隨著預算編制的細化、財政信息透明度的提高，以及人大預算監督權的進一步加強，監督機關不但可以進行比較嚴格的程序性審查，還可對預算支出決策和預算執行過程開展較為深入的實質性審查。

四、預算監管視角下我國政府預算制度存在的不足

（一）預算透明度不高

盡管這些年預算信息公開已大有進展，但仍然有很多不足。首先，預算透明度提升沒有得到政府足夠重視。我國公眾參與預算監督意識較弱，公眾較少積極主張自己享有的預算監督權，政府沒有來自公眾需要更多預算信息的壓力，預算透明度低的問題沒有引起政府重視。其次，監督機關公開獲取政府預算信息依然存在一定障礙。雖然依據《政府信息公開條例》，政府有依法公開預算的義務，但公開內容的廣度、深度等仍由政府單方面決定，絕大部分地方政府的預算透明度仍然很低。人大代表獲取較為詳細和具有實質意義的預算信息尚且不容易，何況普通公眾。最后，各監督主體間缺乏預算信息共享機制。在預算收支過程中，位于不同監督環節的主要監督主體的監督工作自成體系，彼此缺乏有效的信息共享機制，導致監督成本增加，監督效率不高，監督效果欠佳。

（二）預算監督相關法律制度體系不完善

我國至今為止還沒有出臺一部關于預算監督的專門法，有關國家預算收支監督方面的規定，大多以行政法規、部門規章的形式出臺，這導致預算監督目前缺少獨立而又完整的法律保障制度。首先，沒有一部系統的監督法規，關于各個監督主體依法行政，建立科學、完整的預算監督體系等方面的規定還需要完善和補充。其次，散見于各行政法規、部門規章的有關預算監督規定的條款分割，且存在監督執行主體不明、權責范圍不清，甚至重疊、矛盾等問題，使得目前的監督工作缺乏有力的法律保障，從整體來看監督的強制力仍然不足。最后，《憲法》中關于違法的預算監督行為如何處理的表述也過于籠統。

（三）績效評價促進預算監管的作用不大

績效評價是財政部門加強預算監督管理的重要方法。盡管我國的財政支出績效評價已經開展好些年，但大多采取部門自評、財政部門考評的辦法，缺乏人大、社會公眾、新聞媒體的廣泛參與，容易導致走過場的情形，不能真正起到督促部門高效使用財政資金的作用。并且，對很多部門的績效考評沒有采用反映資金使用效果的經濟效益、生態效益和社會效益等指標來進行評價，而是簡單地通過“查看項目實施單位相關檔案”來進行，被考評的部門或單位為了應付檢查，自然就把精力放在相關資料的收集、整理上，然而檔案材料內容的真實性是難以保證的，績效評價結果的準確性和公正性大打折扣，通過績效評價促進預算監督管理的作用也就相當有限。

（四）預算編制程序不合理

預算編制程序不合理，預算編制時間較短，預算編制內容不夠細化，導致預算監管乏力。首先，在預算編制時間方面，我國政府自發布預算編制的通知、啟動相關程序，到完成“二上二下”的預算編制審批流程，需要大約半年的時間；而國外預算編制周期一般為一年。在如此短的時間里財政部門（尤其是基層財政部門）難以做好預算編制工作，監管部門要做好預算審查監管更難。其次，由于編制時間短，預算編制內容不夠詳細，所載明的科目級次過少；由于預算普遍缺乏相關的收支明細表和詳細說明，人大代表在審批時無法合理判斷每一筆的收入來源是否可靠、支出安排是否合理，從而影響實質性監督的效果。

五、預算監管制度的創新

（一）切實提升預算透明度，促進預算監督的民主化

預算監督的民主化需要預算信息的公開透明。預算監督的民主化涉及預算監督主體的多元化發展，這就需要在現有的財政監察部門、審計部門及人大等之外，納稅人、中介機構和社會媒體等都來參與監督，而各方參與監督必定會對預算信息公開提出更高的要求，如更全面地公開預算項目，更詳細地公開預算信息，確保公開的預算信息是真實可靠的，披露的預算是清晰的，最終實現對預算的有效監管。在當今網絡技術快速發展的時代，完善政務信息公開系統、建立預算監管網絡系統，是預算監督民主化和預算信息透明化的重要途徑，是實現預算有效監管的重要手段。在通過網絡將預算信息公開時對必要的預算相關知識標注解釋，使公開的預算信息通俗易懂，確保沒有專業知識背景的納稅人也能參與預算監督。另外，預算信息公開要及時，以避免滯后信息的不準確帶來監管低效的情況發生。

（二）加強法制建設，提升預算監管的制度保障

法律制度是最重要的預算監管依據，相關法律制度是否完善、細化，直接決定預算監管效率的高低。鑒于我國還沒有一套完善的預算監管法律體系，未來需要進一步制定和完善相關的預算監管法律制度，深化、細化預算監管措施。完善《憲法》中有關預算監督的內容，比如規定人民代表大會對同級預算審計機關擁有直接的領導權，審計機關直接對同級人民代表大會負責，使審計權得到強化，而不僅僅依附于政府的二級權力。

（三）強化預算績效監管，完善審查監督工作機制

要加強對績效預算的編制質量、執行過程和執行績效的監管。首先，要在預算編制階段加強績效目標管理。在編制預算“一上一下”的過程中，預算審核部門要監督審查預算的績效目標設立情況，對不合理的目標提出調整意見。其次，要加強預算執行過程中績效運行的監管，包括審查資金支出行為是否規范，績效監督機制是否健全，信息系統建設如何，是否有績效監督數據支撐平臺等。最后，強化績效監督結果的運用，健全績效激勵約束機制。根據項目執行進度和績效情況，加強對績效評價項目的監督管理，并將結果運用到未來的預算項目審查中。

（四）優化預算編制程序，提高預算編制質量

預算編制程序的不合理，直接影響預算質量，同時也影響了預算監管作用的發揮。首先，延長預算編制時間，將預算編制周期延長至一年，使各預算編制主體有充分時間編制高質量的預算，細化預算編制的內容。其次，建立預算審查監管部門提前介入預算編制的機制，避免出現會前初審時間短、會中審批走過場的情形。若在預算審批小組中增加分管財經委的人大副職、人大財經委主任等，使其在監督控制數確定時充分發揮作用，有助于提升預算編制的科學化水平。最后，優化預算監管人員結構，包括提高人大專職委員的比重，優化人大及其常委會的人員結構，優化人大工作人員的知識結構和年齡結構，讓人大常委會主任擔任同級黨委副書記，以及讓分管財經委的人大常委會副主任擔任同級黨委常委會委員等。■