財政壓力、官員特征對地方政府債務的影響研究

●李 萌

一、引言

2014年8月修訂的《預算法》規定地方政府能夠在一定范圍內合法舉債，放開地方政府發債后，國家能否控制地方債務規模尚且未知。雖然中央下發了不少文件來指導地方債務發行，并有意識地抑制地方政府的發債規模，但是從公布的數據來看，地方政府債務仍然存在風險爆發的隱患。據Wind數據庫調查顯示，截至2018年10月底，全國地方政府債務余額為184043億元，地方政府債券所占比重竟高達98.61%，地方政府承受著巨大的償債壓力，但同時中央政府不會放任不管，必要時會為地方政府“買單”。在經濟發展進入新常態的背景下，經濟增速減緩，過快增長的債務只會給國家帶來負擔，給社會帶來危害。中央同樣注意到地方債務潛藏的風險。習近平總書記在2017年第五次全國金融工作會議上提出要嚴格控制地方政府債務增量；同年又在中共中央政治局會議強調規范融資舉債；黨的十九大會議進一步要求 “守住不發生系統性金融風險的底線”。目前我國地方政府債務規模總體可控，但還是應該遏制債務增量，因而在特殊的政治體制下研究政府官員對發行債務的影響具有深刻的現實意義。

二、文獻綜述

（一）與財政壓力有關的研究

理論分析方面，財政壓力對地方債務的影響研究較為充分，學者主要解釋了財政壓力的形成以及在財政壓力下地方政府傾向于增發債務。

1994年，一場分稅制改革改變了我國當時的財政秩序，實質上形成了財政分權制度。這場變革加強了對地方政府的預算約束，緩解了中央財政不足的窘境，使中央財政重新迸發活力，對優化資源配置、實現經濟良好健康運行起到了關鍵作用。財政分權體制在當時的背景下產生了一系列正面效應，但同時也在實踐過程中逐漸暴露了一些弊端。由于分稅制改革表現為財權事權的不同歸屬問題，財權層層集中于中央，而事權逐級下放給地方（祝志勇、高揚志，2010）。這種財力與事權的非均衡決定了地方政府容易產生財政收支缺口。原因是：一方面，分稅制造成的收入逐級上收使得地方政府缺乏自主收稅的權力，減少了收入來源；另一方面，隨著我國城市化進程的不斷深化，越來越多的人口向城鎮和城市集中，他們對相應的基礎設施以及社會保障的訴求隨之增加。與此同時，社會大眾追求更高質量的生活，對地方政府的要求也日益嚴格，財政支出方面不容縮減，政府需要拿出更多的資金用于承擔社會責任。因而地方政府承受著收不抵支的財政壓力（黃小胡，2007）。責任的層層下放使基層政府承擔過大的財政支出壓力，形成地方財政收支剪刀差（羅必良，2010）。預算內收入無法彌補沉重的財政支出壓力，因而地方政府紛紛尋求其他途徑來拓寬收入來源，力求縮小財政收支缺口（王小平，2014）。地方政府不得不突破預算限制，尋求體制外非正式財力的增收，從而導致地方政府債務規模的快速膨脹（洪源等，2018）。

實證分析方面，研究財政壓力對地方政府債務影響的文獻較少，并且得出的結論也截然不同。有文獻顯示財政壓力越大，地方政府越傾向于增發債務。保慶和陳碩（2015）使用地級市數據進行實證分析，發現地方政府財政缺口與各地區的債務規模呈現顯著的正向關系。具體而言，財政缺口每增加1%，地方債務規模增加0.2%。洪源等（2018）借助面板數據模型和面板門檻模型，使用2007-2016年省級面板數據實證分析了財政壓力對地方債務風險的影響效應和路徑，研究顯示：財政壓力在政府大規模舉債過程中起到重要的助推作用。而王術華（2017）使用1997-2015年地方政府的相關數據，借助空間計量模型，得出了不同的分析結果：財政壓力不僅沒有加劇地方政府債務規模的擴張，在東、西部地區甚至起到了抑制作用，即財政壓力越大，地方政府負債越少。

（二）與官員特征有關的研究

1、關于官員特征與經濟增長的研究。國外的大量研究表明官員對經濟增長起到重要作用，并將官員特征進行細化，從任期（Garcia-Vega et al，2005）、官員更替（Jones，Olken，2005）等多方面進行詳細的探討。

國內學者也同樣把官員特征細化，尋求某一處或多處特征對經濟增長的影響。王賢彬和徐現祥（2008）比較了兩類官員——省長和省委書記對經濟的效應，結果顯示，不同職位官員的不同特征對經濟的效應顯著不同。張平等（2012）將中央官員的來源地按照是否為籍貫劃分，研究發現1985-2007年間，中央官員顯著促進了籍貫地區的經濟增長，對非籍貫地區經濟的正向效應并不明顯。姚洋和張牧揚（2015）發現市級官員對所處地區的經濟增長作用也隨能力層次的差異而顯現出不同結果。

2、關于官員特征與晉升激勵的研究。晉升激勵是深入剖析政府政策制定的關鍵點，它是政府官員面臨的外部刺激，具有很強的政治色彩（余泳澤、楊曉章，2017）。雖然政府績效目標的設定從理論上來講需要地方政府向上溝通或向下溝通以及在各部門內部進行磋商來完成，但是在中國現行政治體制下，政府績效目標設定的主動權掌握在地方政府一把手手中（余泳澤、楊曉章，2017）。越是有晉升期望的官員往往越傾向于設置更高的績效目標來實現晉升，這導致地方官員受到很強的政治激勵去促進地區經濟增長 （周黎安，2004，2007，）。國內學者紛紛從地方官員的特征出發，研究什么樣的官員具有更強的晉升動力。周黎安（2007）通過對晉升錦標賽的分析，得出年齡是影響官員激勵的重要指標，干部的任職越來越趨于年輕化，勢必會影響地方官員的晉升動力。

3、關于官員特征與地方債務的研究。梳理以往文獻發現，與政府債務規模相關的研究多數是將政府看作一個整體來分析政府的行為，忽略了政策的制定者——政府官員。少數站在官員角度考察債務規模的文獻為本文的研究提供了有利的參考。

國外研究中，Mikosch&Somogyi（2009）使用21個OECD國家1970-2004年的數據進行研究，結果表明，領導的教育背景對政府公共債務有一定影響。

Moessinger（2012）使用歐洲 15 國 1980-2010年的數據研究發現，財政部長的工作經歷同樣影響政府公共債務。國內研究中，方月明（2015）借助2012、2013年兩年的省級數據得到地方政府債務規模的影響因素包括政治激勵、工作背景等的結論。何楊和王蔚（2015）借鑒王賢彬和徐現祥（2008）的做法，分別考察省長和省委書記對政府債務的效應，結果顯示年齡、任期、工作經歷的影響效果均存在差異。

（三）研究問題

如果說政府是一個籠統而又宏觀的國家機關，那么政府官員就是它具體而微的代表。地方官員的決策往往會與政府績效直接掛鉤 （周黎安，2007）。本文立足于官員本身特征，有利于深入理解政府各項行為。已有文獻大多關注官員特征與經濟增長的關系，較少有學者研究官員特征與地方債務。因此，在前人的研究基礎上，本文嘗試從地方政府債務視角來考察具備何種特征的官員會傾向于增發債務。由于財政壓力是施加給政府官員的外部力量，同樣會給政策的制定造成影響，加之已有文獻中將財政壓力和官員異質性結合在一起分析對地方政府債務影響的研究甚少，故而本文的研究具備一定的理論意義和現實意義。

三、研究設計

（一）模型

本文核心解釋變量是財政壓力和官員特征，因而設定總回歸模型如下：

CTZ＝α＋βCZYLi＋γOfficeriti+ηZi＋εi

其中，CTZ為因變量即城投債，用i省在t年發行的城投債數量表示；CZYL為財政壓力，用i省在t年的預算內財政支出占財政收入的比重來表示；Officerit為官員特征，包括i省在t-1年省委書記的年齡、任期、學歷以及是否擁有中央和企業工作經歷的啞變量；Zi是控制變量，包括各省的GDP水平（GDP）和城鎮人口比重（CZRK）；εi是誤差項。

財政壓力對地方政府債務規模的影響模型：

財政壓力與省委書記特征對地方政府債務規模的影響模型：

財政壓力與省長特征對地方政府債務規模的影響模型：

（二）數據來源及描述

由于官員上任后實施的政策效果具有滯后性，需要時間來反映，本文用2009-2015年31個省、市、自治區的省級官員特征來對應2010-2016年的其他變量。各省發行的城投債數據來自Wind數據庫，通過整理得到各省發行的城投債數量，財政收支數據來自《中國財政年鑒》，城鎮人口數據來自《中國人口和就業統計年鑒》，其他數據來自各省統計年鑒。

官員特征包括省長、省委書記的年齡、學歷、任期以及工作經歷，通過文字整理并賦值得到相應數據，本文從新華網等權威網站收集到各省官員的背景信息。

（三）變量定義

1、被解釋變量。地方政府債務規模作為因變量，是用各省發行的城投債數據來測量的。眾所周知，地方債務規模的計算較為復雜且統計口徑不一致，政府在債務信息披露方面并未做到透明化。之所以選擇城投債作為反映地方債務的指標，歸因于以下兩點。一方面，城投債數據可以準確獲取，Wind數據庫能夠提供可靠的信息；另一方面，國家對地方融資平臺的監管使城投債成為少數可行渠道，城投債的發行量占融資平臺的比重越來越大，選取城投債作為衡量指標是可取的。因而本文參考陳浩宇和劉園（2018）的做法，將城投債作為出發點來研究地方債務問題。

2、財政壓力變量。財政壓力用預算內財政支出/財政收入來衡量。由于財政壓力主要是地方政府收不抵支，存在財政缺口導致的，因而上述計算方法能夠較好地表示財政壓力這一指標。

3、官員特征變量。一般而言，省委書記和省長的分工不同，各司其職。省委書記作為黨的代表，決定所有重要政策的制定，省長負責決策的具體實施與落實。為了保證結果的準確性，本文從省委書記和省長兩個維度考察個人特征對地方債務規模的影響，其中側重于對省委書記的分析。由于官員上任后采取的措施對當地的影響并非立竿見影，因而將以下官員特征指標均滯后一期。

官員年齡（NL）為當時所在年份減出生年份的差值。學歷（XL）按本科以下、大學本科、碩士、博士等4級賦予1-4的數值。GYRQ表示官員任期，參照張軍、高遠（2007），王賢彬、徐現祥（2008）的處理辦法，對于前半年上任的官員，將該年記為第一年；對于后半年上任的官員，由于當年上任時間較短，將該年的下一年記為第一年。企業經歷（QYJL）指官員上任前是否在企業或事業單位擔任過董事長、總經理、廠長等重要職位，如果有，則賦值為1，否則賦值為0；中央經歷（ZYJL）是指官員在上任前是否有在中央部門任職，如果有，則賦值為1，否則賦值為0。剔除港、澳、臺地區，本文對31個省級行政區進行實證分析。

4、控制變量。控制變量包括各省的GDP水平、城鎮人口比重（CZRK）這些能反映各省基本特征的指標。

（四）描述性統計

表1描述了各個變量的統計特征。首先，各省、市、自治區地方政府面臨的財政壓力差異較大，總體平均值為2.54，個別省份的財政壓力達到15.04，財政缺口問題突出。其次，省委書記的年齡范圍為47-70歲，省長的年齡范圍為46-65歲，普遍低于省委書記的年齡；省委書記與省長的任期平均值一致；具有企業工作經歷的省委書記和省長人數幾乎相等；具有中央工作經歷的省委書記人數大約是省長的兩倍，可見地方省委書記的任命傾向于熟悉中央工作的人選；省委書記和省長的學歷基本都在本科及以上。

表1 各解釋變量的描述性統計

四、實證結果及檢驗

（一）模型結果

模型（1）測度了財政壓力對地方政府債務規模的影響。結果顯示，在控制了各省GDP、城鎮人口比重的情況下，財政壓力對地方債務的影響是正向的，且在10%的水平上顯著。模型（2）同時顯示了財政壓力與省委書記特征對地方債務的影響作用，其中財政壓力以及省委書記企業工作經歷的作用效果均在10%的水平上顯著。模型（3）測度了財政壓力和省長特征對地方債務的效應，但省長的各項特征對地方債務的影響均不明顯。

表2 財政壓力及官員特征的實證分析結果

（二）實證結果分析

財政壓力。根據模型（1）回歸結果可知，財政壓力與地方債務呈現正相關關系，且在10%的水平上顯著。表現為財政壓力越大，地方政府舉債更為頻繁，發行的債務規模越大。這一結論與一般的理論相同，財政壓力變大、債務增加是較為主流的一種觀點 （王家庭和蔡思遠，2018）。無論是過去30年經濟增長中涉及的財政激勵或是晉升激勵，地方政府都具有龐大的資金需求。在土地資源受限，無法單純依靠土地出讓金進行經濟建設的基礎上，地方政府會采取另外的措施——負債。

官員特征。考慮到官員是政府的代表者，故而引入官員特征模型進行回歸分析。鑒于官員特征具有多樣性，本文選取了年齡、任期、學歷以及中央和企業工作經歷來對省委書記和省長展開研究。

1、省委書記特征對地方債務的影響。第一，省委書記的年齡（NL1）與地方債務水平負相關，省委書記年齡越大，其所在任省份的債務水平相對較低。這很可能是隨著干部的提拔越來越年輕化，相同職位級別的官員年齡越小越易晉升。因此，省委書記的年紀越大，對經濟建設的積極性減弱，從而債務水平也隨之降低（何楊、王蔚，2015）。

第二，省委書記的任期（RQ1）與地方債務呈正相關。這與一般的理論相悖，一般來說，任期對地方債務的影響是負向的，表現為任期初始省委書記傾向于增發債務，越往后債務規模反而下降。原因是新任官員希望做出比前任官員更好的政績來獲得晉升。在為期不長的任期內，為了實現更多的財政收入從而選擇過度舉債，大搞經濟建設（柯淑強等，2017）。由于建設項目的收益具有時滯性，官員在短期內看不到回報，到后期便失去了投資熱情。而本文的研究結果可能是因為省委書記任職的前幾年，并不了解當地的經濟狀況，不敢貿然采取激進的方案，在職一段時間后，無論是借貸還是發債均有更多更廣的渠道，因此也會更多地通過債務融資來進行投資經營，獲取政績。

第三，省委書記的企業經歷（QYJL1）對地方債務的影響顯著為正，顯著水平為10%，即具有企業經歷的省委書記傾向于增發債務。在企業工作過并任職高位的省委書記，熟悉各種經濟手段，會將政府作為一個企業來管理，更多地使用投資經營來獲取政績，求得晉升。不僅如此，具有企業經歷的省委書記在公司任職時較為熟悉金融機構和企業，借貸更加方便（何楊、王蔚，2015）。

第四，省委書記的中央工作經歷（ZYJL1）對債務發行規模的影響為負，即具有中央經歷的省委書記在增發債務方面更為謹慎。隨著中央嚴控地方政府增量，加快問責進程，從中央調任下來的省委書記會在一定程度上響應國家政策，不采取冒進的方法去進行經濟建設，因而地方債務規模也會隨之降低。

第五，省委書記的學歷（XL1）對債務的影響為正。這可能是因為學歷越高，綜合能力越強，對經濟運行規律的把握越多，越善于利用金融杠桿來進行投資經營。

2、省長特征對地方債務的影響。同上述省委書記的分析方式相同，接下來考察省長各方面的特征對地方債務的影響。結果發現省長的任期、學歷對地方債務規模的影響與省委書記相同，而年齡、企業工作經歷以及中央工作經歷的效果與省委書記所得結論相悖，但均不顯著。

3、省委書記和省長特征對地方債務影響的差異比較。第一，省委書記的年齡越小，越容易增發債務；省長的年齡越大越傾向于舉債。根據描述性統計可知，省委書記的年齡范圍是47-70歲，而省長的年齡在46-65歲之間。并且經過比較，同一省份同一年省長的年齡要普遍低于省委書記的年齡。上文提及省委書記年齡越大，內在晉升激勵不足，從而經濟建設的積極性降低，也不在體制外尋找資金。而省長與省委書記相比較為年輕，面對晉升內在激勵強烈，期望通過在職期間的表現謀求更高更好的職位，這可能是省委書記與省長在年齡方面存在差異的原因。

第二，省委書記的企業工作經歷對地方債務的效應是顯著為正的，而省長在企業的工作經歷反而有助于抑制債務的產生。得出這一結論的原因可能是具有企業工作經歷的省長比省委書記對經濟的把控更加嫻熟。一方面，面對政策的不確定性，省長會降低未來收益的預期，從而減少努力程度，經濟建設更加謹慎；另一方面，省長考慮到本省的基礎設施建設可能會對周圍省份產生溢出效應，在為數不多的晉升機會中，相對排名很重要，所以會拒絕一部分工程建設，對資金的需求降低，進而減少債務累積。

第三，省委書記的中央工作經歷會抑制債務規模，而省長的中央工作經歷則會激勵他們發行債務。造成這種結果的原因可能是省委書記和省長的分工不同，省委書記主要負責黨的工作，省長負責經濟建設方面。在中央工作過的省委書記會更加遵守黨的規章制度，響應國家控制債務增量的號召；而在中央工作過的省長善于借助積累的人脈資源增發債務，從而實現經濟目標。

（三）豪斯曼檢驗

模型（1）、（2）、（3）均通過了 Hausman 檢驗，適合使用固定效應模型。

五、政策啟示

本文的兩個核心解釋變量為財政壓力和政府省級官員特征，研究發現，這兩個變量均會影響地方政府債務規模。其中財政壓力對地方債務規模的影響是正向的，即財政壓力越大，地方政府債務規模越大；引入省級官員特征后，省委書記的年齡過大或省長的年齡過小均會抑制債務規模的擴張；企業或中央工作經歷不同的官員對債務規模的影響也不相同。針對上述結果，可以從以下三個方面對遏制債務規模進行建議性的補充。

適當減弱地方政府的財政壓力。從前文的分析可知，財政分權制度會增加地方政府的財政壓力。財政分權的后果不僅是造成地方政府建設資金短缺，財政缺口問題凸顯，更是使不完善的財政分權制度下各地區政府官員面對的財政激勵與當前人民大眾對地方政府的多目標期望相矛盾 （何楊和王蔚，2015）。財政分權體制形成初期，全國把經濟增長作為最重要的目標，地方政府通過大力開展基礎建設實現當地經濟發展，全國上下一心，確實達到了預想效果。但是隨著國家經濟的壯大，更全面的發展目標提上日程，地方政府不能僅僅依靠“高儲蓄—高投資”推動發展，官員決策的重點也不能局限于單純的經濟增長，應該逐步注重社會平等、綠色、和諧等方面的協調發展。此時，財政分權制度的單一目標就不再適用。因而可以通過進一步完善財政分權制度來防止債務規模膨脹帶來的風險。目前，我國的財政分權制度仍處于不斷演進與發展的過程，應該制定更加全面具體的、符合我國實際的財政分權制度，進一步弱化地方政府的財政壓力以達到減少債務規模的目標。

合理優化省級官員的年齡結構。本文研究發現省委書記的年齡過大或省長的年齡過小均會抑制債務規模的擴張，說明在特殊的中國官員提拔體制下，省委書記和省長的晉升激勵以及為經濟建設而舉債的行為在不同年齡階段存在差異 （何楊、王蔚，2015）。考慮到省委書記和省長各自有分工，省委書記主要負責黨內工作，設計的工作路線要與黨的政策相符，省長則主要負責計劃的具體實施工作，對債務的影響也各不相同。因而官員隊伍中既要注入新鮮血液，又要保留一部分資歷深的老干部，做到老少結合，交流互動，為控制債務規模打好組織基礎。

實現企業工作經歷以及中央工作經歷的省級官員的混合搭配。具有企業經歷的官員往往具備戰略思維，熟悉經濟原理，更能實現資源的合理配置，但省委書記和省長面對決策時考慮的重點不同。而在中央工作過的省委書記會響應國家政策，制定的策略符合國家大政方針，更加謹慎處置借貸問題。因而需要結合省級官員的工作背景來對干部隊伍進行優化。■