探索完善街道居民議事制度

余遜達

在我國現(xiàn)有體制下，街道本身不是一級政權，沒有設立人民代表大會，因而如何加強街道治理，推進民主政治建設，把人民代表大會制度機理落到城市基層，就成為擺在社會治理面前的一道難題。

街道居民議事制度的特點

□建立街道居民議事制度，是我省深化城市治理的一項創(chuàng)新舉措，它為街道人大工作找到一種新的載體，也為基層民主找到一種新的實現(xiàn)形式。街道居民議事制度有哪些特點？

■所謂街道居民議事制度，是指在街道黨的工作委員會領導下，由人大街道工作委員會具體負責，圍繞街道民生事項和其他經濟社會發(fā)展事項，組織開展民主協(xié)商的議事制度。從形態(tài)來看，街道居民議事制度具有如下幾個特點：一是代表性強。街道居民議事會成員既包括街道轄區(qū)內的各級人大代表，又包括由推舉產生的社會各界代表。二是具有準權威性。街道居民議事會不是正式的人大組織，它“議事不決事、議事不議人”;但另一方面，街道議事制度又是依據(jù)黨委文件、在街道人大工委直接組織下建立和運行的，工作經費有保障。三是開放性。街道居民議事制度的邊界不具有法律規(guī)定的剛性，它可以根據(jù)黨的政策和實際工作需要加以調節(jié)，街道居民議事會可以與其他基層民主組織或相關的社會組織建立穩(wěn)定的聯(lián)系，也可以充當市民參與城市社區(qū)管理的平臺或中介，是一種包容性很強的制度。四是審議性。街道居民議事會的成員地位既光榮又超脫，工作中可以不受某些利益或情面關系的束縛，真正從人民的實際需求和長遠發(fā)展看問題。他們熟悉當?shù)厍闆r，街道事務就是他們自己的事務，能夠抓準問題。作為當然成員的各級人大代表有豐富參政議政經驗，舉薦代表責任意識強，普遍具有較高科學文化素養(yǎng)或實際工作經驗。所有這一切能夠保證街道居民議事會討論問題具有相對較高的質量。五是規(guī)范性。街道居民議事制度誕生在中國改革開放已經走過了40年歷程的時點上，我們黨在制度創(chuàng)設上已經積累了比較豐富的經驗，各地在建立和運行居民議事制度時普遍都是規(guī)則先行，程序明確，覆蓋完整，公開透明，有始有終，在運行方式上與基層人大具有相似性。由于這些特點，街道居民議事制度雖然建立時間不長，但是它的意義、地位和在實踐中的價值得到城市居民的普遍認可。

街道居民議事會的制度價值

□作為新生事物，街道居民議事制度還需要進一步完善，請談談街道居民議事制度建設的價值、意義？

■制度是凝結的觀念，深化認識是深化制度創(chuàng)新的前提。我省街道居民議事制度的直接起源是如何用民主方法確定每年民生實事。討論決定每年政府必須落實的民生實事，是我省民生建設基礎工程，與人民群眾切身利益緊密關聯(lián)，受到人民群眾廣泛歡迎。按照省委的要求，我省民生實事基礎工程的內容由省市區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級人大開會決定，在這個框架里，街道成為一個空白，街道居民議事制度由此應運而生?，F(xiàn)在街道居民議事會首要職責就是討論并向街道黨組織和辦事處推薦民生實事。這樣做是完全必要的，也是街道居民議事制度重要價值所在。但街道居民議事制度的價值不限于此，從更廣闊的視角來看，街道居民議事制度在提升城市居民自我治理的層級和內涵、實現(xiàn)人民代表大會制度與基層社會自我治理制度的融合及黨委政府決策與人民群眾意愿的對接、優(yōu)化現(xiàn)代城市文明的建構、提升城市治理的質量、推動城市發(fā)展國際化、促進人的全面發(fā)展和國家治理體系現(xiàn)代化、鞏固黨的執(zhí)政基礎等方面都有顯著的價值，可以說它的誕生是黨的十八大以來我國民主政治發(fā)展中的一件大事。因此，我們要對建立街道居民議事制度的意義有足夠的認識和評價，提高站位，用思想自覺引領行動自覺。

□市區(qū)兩級人大和街道人大工作委員會應如何對待街道居民議事會工作？

■街道不同于社區(qū)，它不單純是人們居住的地方，街道類似于一級行政區(qū)劃，行使著所在市或區(qū)委托行使的權力，承擔著相應的責任。街道也是一個經濟實體，特別是在許多由鎮(zhèn)轉制為街道即所謂“翻牌街道”的地方，街道的一般公共預算收入和支出都可能達到億元，有些經濟發(fā)達地方的“翻牌街道”甚至達到十億元以上。街道實際行使公共權力，擁有公共財政且有些街道收支數(shù)量很大，但是由于街道沒有作為權力機構的人大組織，因而街道權力的行使和公共預算收支的繳納、配置與使用都缺乏有效的監(jiān)督。街道居民議事會不是權力機關，主要是保障和促進街道居民的法定權利，審議街道辦事處工作報告，對街道施政提出建設性批評或建議，監(jiān)督財政收支。因此，市區(qū)兩級人大應當把街道居民議事會工作納入自己的工作日程，做出總體安排與部署，尤其是街道人大工作委員會，應切實加強對街道居民議事會的工作指導，盡力發(fā)揮好它的作用。對街道居民議事會來說，履行好這些功能，議事會代表一方面要認真接受市區(qū)人大尤其是街道人大工作委員會的指導，切實承擔起作為居民代表在代言、建言和監(jiān)督上的責任;另一方面要主動聯(lián)系居民群眾，傾聽他們的呼聲，傳遞他們的需求，凝聚他們的智慧，尊重他們的權利。

□城市基層社會治理體系是國家治理體系重要組成部分，它的現(xiàn)代化也是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。如何發(fā)揮街道居民議事會在城市基層社會治理中的帶動作用？

■街道居民議事制度，本身就是城市基層社會治理的一種組織形式，同時由于它的制度規(guī)定和特色，還能在推進城市基層治理中發(fā)揮帶動作用，這是推進城市街道居民議事制度建設不可或缺的一個重要方面。推薦民生實事，是目前街道居民議事會參與并帶動社會治理主要的做法，對推進城市基層治理作用不可低估。除此以外，從實踐來看，還有其他一些具體做法：通過代表建議，帶動社會問題的解決;憑借議事代表自身的身份和影響力，促進社會治理所必需的資源集聚和整合;發(fā)揮議事代表的智力優(yōu)勢，參與社會治理疑難問題的診斷與解決;以居民議事制度為平臺，把相關社會組織、轄區(qū)內企事業(yè)組織和有參與要求的社會人士和居民連接起來，推進多主體合作，形成社會治理的網絡;督促國家法律和政府政策在街道執(zhí)行和落實的情況;議事代表參與社會或居民矛盾的調節(jié)，促進社會和諧;推動社區(qū)建設;等等。從實踐中可以發(fā)現(xiàn)，在老城區(qū)建立的居民議事制度，在參與和帶動城市基層社會治理中的作用一般要大于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉制過來的街道的居民議事制度，其原因主要是老城區(qū)的城市基層社會治理發(fā)育早，積淀深厚，關系穩(wěn)定，有不少成熟的做法，觀念開放，街道居民議事會易于在其中發(fā)揮引導、組織等帶動作用。相比之下，轉制的街道既缺乏積淀，也缺乏經驗，觀念容易保守?？傮w來看，發(fā)揮街道居民議事會在城市基層社會治理中的帶動作用，還有很大的著力空間，還需要做出很大的努力，其中尤其是轉制過來的街道要加倍做出努力。

如何完善制度構建

□請談談如何在實踐中逐漸完善街道居民議事會的制度安排？

■街道居民議事會作為基層民主政治的一種創(chuàng)新性制度，它的確立和完善需要有一個過程。一方面從制度外部來看，街道居民議事制度是嵌入到城市治理體系中建立和發(fā)揮作用的，因此它只有與城市治理體系實現(xiàn)了對接、適應了外部制度環(huán)境并最終融合在一起，才能有效發(fā)揮作用，而制度磨合需要時間;另一方面從制度內部來看，任何一種制度都界定了什么事情必須做、什么事情不能做、什么事情可做可不做這三種狀態(tài)，就街道居民議事制度來說，如何通過制度規(guī)定確定這三種狀態(tài)，并使制度效用最大化，顯然不能一蹴而就，而是需要一個不斷摸索和試錯的過程。

對街道居民議事制度來說，主要有三種制度需要在實踐中逐步調整完善。一是代表制度。街道居民議事代表由轄區(qū)內人大代表和推舉產生的居民代表這兩部分人構成，但由于人大代表分布非常不均衡，這兩部分人所占比重在不同街道差別非常大。居民議事代表的結構究竟如何確定比較合理，需要探索。放大一點看，在居民議事代表的產生方式、任期、履職評價、激勵監(jiān)督等安排上也都需要探索實驗。二是職能規(guī)定。在組織名稱上，除多數(shù)街道把居民議事制度命名為街道居民議事會外，也有些地方把它命名為街道居民議政會，議事和議政，一字之差反映了現(xiàn)實生活中人們對街道居民議事制度在職能理解上的差異。街道居民議事制度究竟應該承擔哪些職能，究竟能夠承擔哪些職能，才能既滿足城市基層民主政治發(fā)展和有效治理的需要，又不會超載，也要探索。三是工作制度。居民議事會怎么開，程序怎么設定，會期多長，一年開幾次會，會議之外代表如何發(fā)揮作用，現(xiàn)在有些地方主要參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度對此加以安排，忽略了街道居民議事制度有許多不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度特點，不能充分發(fā)揮它的功能。但究竟如何規(guī)定才比較合理，也需要探索。總之，對街道居民議事制度的安排，我們要持開放態(tài)度，不要封閉自己的思路與眼界，隨著國家治理體系現(xiàn)代化的推進，靠實踐經驗的積累，再逐步加以明確和定型。