金華：法治護航文明城市創建

葉旭通

文明和諧，是現代城市不可或缺的優秀品質，良法善治，是促進城市文明的重要保障。追求城市文明新高度，金華從未停歇。如何為文明創建提供立法引領和保障，金華市人大一直在追尋、探索和實踐。

2019年3月20日，中央文明辦公布第六屆全國文明城市提名城市中的141個地級以上城市、城區2018年度測評結果，金華市以96.47分在113個地級提名城市中名列第一。佳績的取得，凝聚著全市廣大干部群眾的心血汗水，也飽含著地方立法孜孜以求的堅定步伐。

法者，治之端也。在2018年這場關于城市文明的大考中，地方立法工作緊鑼密鼓地開展，從研究制定《金華市養犬管理規定》，到審議出臺《金華市文明行為促進條例》《金華市城市市容和環境衛生管理規定》，金華地方立法“三部曲”不斷為創建全國文明城市賦能加分。

答好法治考題，護航文明創建

習近平總書記指出，全面深化改革、全面推進依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪。進入新時代，如何在法治下推進改革、在改革中完善法治？對于立法機關來說，立法不是被動地適應改革，而是積極主動地推動改革。通過立法的引領作用，使改革在法治軌道上順利推進。

自2015年7月金華市成為浙江省首批獲得地方立法權的設區的市以來，推進五水共治、促進垃圾分類、規范市容環境，地方立法工作推動城市發展的足跡清晰可見。去年初，金華市委發出創建全國文明城市的動員令后，對照市文明創建中存在的薄弱環節，“文明行為促進立法”成為擺在立法機關面前的一道亟須回應的法治考題。

黨委有要求，人大有行動;群眾有呼聲，人大有回應。“實現良法善治，關鍵在于圍繞中心工作和改革發展實際需要開展立法。”金華市人大常委會主任黃錦朝多次要求，人大要始終堅持在黨委領導下開展地方立法工作，把對黨負責與對人民負責有機統一起來，始終服從和服務于改革發展大局，全面貫徹黨的路線方針政策，全面落實黨委重大決策部署，善于將黨的主張通過法定程序轉化為全市人民的共同意志，為貫徹落實黨委決策部署提供民意和法制保障。

帶著這些思考，地方立法機關深入基層，問計于民，把脈尋方，一場場關于城市文明的立法調研相繼展開。

諸多“第一”，擦亮文明底色

能否體現地方特色、回應群眾期盼是衡量地方性法規質量高低的重要標準，也是檢驗地方立法能力水平的試金石。

據金華市人大常委會法工委負責人介紹，《金華市養犬管理規定》《金華市文明行為促進條例》和《金華市城市市容和環境衛生管理規定》，這三部與城市文明息息相關的地方性法規的起草審議過程均充滿了觀點交鋒和智慧碰撞。條款形成過程反復征求了方方面面的意見，聽取了廣大代表委員、專家學者、干部群眾的建議，一次次修改完善，字斟句酌，幾易其稿。思想，在一次次碰撞中得到升華;草案，在一次次修改中成熟完善。

在文明城市創建過程中，無序養犬問題引發了群眾強烈反響。《金華市養犬管理規定》作為浙江省設區的市第一部犬類管理的地方性法規，在對犬類嚴管的同時，體現了養犬人權利和公共利益并重的原則。比如，規定“每一戶籍和固定居住場所內限養一只狗”“在重點管理區域帶狗外出，應當為狗佩戴犬牌，遛狗必須牽狗繩”等，并設置了相應處罰條款，為文明城市創建，解決狗患問題提供了法制保障。同時，為方便養犬人辦理登記手續，對照“最多跑一次”要求，規定“養犬登記辦理和延續登記辦理必須當場作出決定”等。

據介紹，《金華市文明行為促進條例》是在創建全國文明城市的背景下，加速誕生的。通常來說，立法項目列為市人大常委會初審項目，要先經歷調研項目和預備項目兩個階段，由相關部門先行開展廣泛的調研、起草、論證等步驟，再根據法規草案的成熟情況決定是否列入初審項目。《金華市文明行為促進條例》一開始就作為預備項目列入市人大常委會2018年立法計劃，在去年初市委發出創建全國文明城市動員令后，市人大常委會馬上行動，將《金華市文明行為促進條例（草案）》上升為初審項目，并加快起草和審議的步伐。在充分調研征求意見的基礎上，為進一步提高《金華市文明行為促進條例》的立法質量和社會知曉度，營造創建全國文明城市的良好氛圍，市人大常委會決定將《金華市文明行為促進條例》提請市人代會審議。在市七屆人大四次會議期間，全體人大代表對條例草案進行了認真審議，提出了許多真知灼見。經修改完善后，條例最終獲得全票通過，成為金華市首部由人代會制定的法規，也是省內第一部由人代會全票審議通過的文明行為促進地方性法規。

科學、民主立法就得要不怕矛盾，不怕麻煩。據悉，《金華市城市市容和環境衛生管理規定》涉及多個部門，市人大法制委員會結合市委大調研活動，在充分調研的基礎上自主起草了法規草案。作為金華市第一部由市人大法制委員會自主起草的地方性法規，最關鍵和最困難的就是厘清城市市容和環境衛生管理中，哪些屬于上位法已有規定但執法不到位，哪些是上位法缺失造成的問題。為確保立法的科學性、民主性，市人大法制委員會在市、縣兩級共召開座談會18個，500余人次參加了調研和話題討論，針對調研中發現的387個問題，市人大常委會法工委認真梳理有關文件，然后進行匯總、歸類、論證，理清需要立法解決的問題，從草擬稿到表決稿又經歷了12輪次的逐條逐字修改完善。

“三部地方性法規有機融合，又互為補充，為全國文明城市創建工作提供了堅強的法制保障。能在短時間內高質高效完成，充分體現了立法機關圍繞中心、履職盡責的態度。”參與了立法相關工作的金華市律師協會會長陳雄武說。

凝聚法治合力，提升文明高度

如果說，國家立法是基于“普遍性”立法視角，關注更多的是共性問題，那么地方立法的一個重要功能就是對“上位法”一些相對抽象和籠統的規定進行細化和補充，更多體現地方個性問題。

近年來，隨著經濟社會的不斷發展和文明城市創建工作的深入推進，全市城鄉環境面貌、社會公共秩序有了明顯改善，市民文明素養和道德水平有了顯著提升，但是不文明行為和現象仍然時有發生，有些還較為普遍和突出。

2018年，金華市文明辦在全市范圍內開展了一次立法問卷調查，其中亂扔煙頭、亂貼亂畫、亂發小廣告、亂堆放、亂搭建、隨地吐痰、公共場所吸煙、駕駛機動車不禮讓行人、不文明飼養寵物等現象列入“金華市民最討厭的十大不文明行為”，這些不文明行為和現象，不僅影響了周邊人的生活，也影響了城市形象。

“金華文明立法三部曲通過弘揚文明行為，懲戒不文明行為，引導市民提高文明素養，進一步鞏固文明創建成果，使文明創建工作從常態化邁向法治化軌道，是創建全國文明城市的題中之義。”市人大法制委負責人表示，在地方性法規制定過程中，各方意見分歧較多，有的甚至截然相反。市人大制定地方性法規，不是走過場，更不是一言堂，而是在充分聽取吸取各方意見后作出的規定。因此，地方性法規的制定過程同時也是統一思想、凝聚共識的過程，使得地方性法規更接地氣，更利于貫徹實施。

為了分層次有針對性地調動社會相關群體參與地方立法工作，市人大常委會通過建立立法咨詢委員會、立法專家庫、立法研究院等研究咨詢機構，組織開展立法研討會、立法論證會，積極為其參與地方立法工作搭建平臺，努力發揮專家們的才與智。此外，市人大常委會還充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用，建立地方立法民主協商機制。

從已經施行的《金華市養犬管理規定》來看，各縣（市、區）政府切實加強了對犬類管理工作的領導，各鄉鎮（街道）強化了屬地責任，充分發揮社區居委會、業委會、物業公司等基層組織作用，有序開展了文明養犬宣傳和自治管理等各項工作，各責任部門特別是行政執法、公安、農業、衛生等部門主動靠前、依法履職、密切配合、聯合執法，初步形成齊抓共管、綜合施策的良好局面，起到以地方性法規規范養犬行為的治理效果。隨著今年5月1日起，《金華市文明行為促進條例》和《金華市城市市容和環境衛生管理規定》的正式實施，這種凝聚合力、同向發力的良好氛圍必將進一步激發。

法律的生命在于實施。依法開展執法檢查是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職能。根據安排，今年市人大常委會將三部地方性法規的貫徹執行工作作為重點監督課題，目的就是要用好人大職權，使三部地方性法規真正從“紙上”落到“地上”，為金華城市文明建設和發展提供法制引領和保障。