備案審查制度的二元性分析

葉英波

備案審查是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的一項(xiàng)重要舉措。黨的十九大報(bào)告指出，“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。備案審查作為全面深化改革、全面依法治國(guó)的一項(xiàng)重要措施，必須加以深刻認(rèn)識(shí)并付諸實(shí)踐，積極探索地方人大行使該項(xiàng)職權(quán)的新路徑和新方法，推動(dòng)制度落地生根，完善發(fā)展。本期人大論壇，我們摘編《2018年度浙江省人大工作研究會(huì)第五次理論研討會(huì)交流論文》中的兩篇文章，從學(xué)理和實(shí)務(wù)的角度對(duì)備案審查制度進(jìn)行分析、探討。

備案審查制度的二元屬性

備案審查制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的憲法性制度，具有獨(dú)特的二元屬性，既是立法制度，也是監(jiān)督制度，立法法、監(jiān)督法都對(duì)備案審查制度作了專門規(guī)定。備案審查制度對(duì)于各級(jí)人大及其常委會(huì)的立法工作和監(jiān)督工作，都具有重要意義。

站在立法工作角度看，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)的備案審查，以及地方人大對(duì)政府規(guī)章的備案審查，是對(duì)立法活動(dòng)的制約和調(diào)整，是實(shí)現(xiàn)法律體系內(nèi)在和諧統(tǒng)一的重要保證，因而是立法工作的重要組成和延伸。站在監(jiān)督工作角度看，全國(guó)人大對(duì)司法解釋的備案審查，以及地方人大對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，是保障憲法法律有效實(shí)施的重要舉措，是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要抓手，因而是監(jiān)督制度的重要方面。

但是，并不是所有層級(jí)人大常委會(huì)的備案審查權(quán)都具有完整的二元屬性。從設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大常委會(huì)來(lái)看，其從立法法中獲得的備案審查權(quán)對(duì)象是“同級(jí)人民政府規(guī)章”，其從監(jiān)督法中獲得的備案審查權(quán)對(duì)象是“下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令”，因此設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)所行使的備案審查權(quán)具有完整的二元屬性。而從縣級(jí)人大常委會(huì)來(lái)看，由于其同級(jí)人民政府沒(méi)有規(guī)章制定權(quán)，不具備行使立法法規(guī)定的備案審查權(quán)的條件，因而縣級(jí)人大常委會(huì)的備案審查權(quán)目前只具有監(jiān)督的一元屬性。

備案審查工作的二元體系

現(xiàn)有對(duì)規(guī)范性文件的備案審查制度，存在著兩種互有交叉但并不完全重合的體系，一種是人大系統(tǒng)下的備案審查體系，一種是政府系統(tǒng)下的備案審查體系。人大和政府兩個(gè)備案審查系統(tǒng)存在交叉，既有重疊部分，又有專屬部分。

重疊部分在于：人大備案審查體系中“縣級(jí)以上人民政府制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)報(bào)送本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”，與政府備案審查體系中“各級(jí)人民政府制定的行政規(guī)范性文件，報(bào)上一級(jí)人民政府備案”存在重疊。此外，在政府規(guī)章的備案審查上，根據(jù)立法法第九十八條第四項(xiàng)，地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案;設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案。

而各自的專屬部分在于：在人大備案審查體系中，各級(jí)人民代表大會(huì)及縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)報(bào)送上一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。在政府備案審查體系中，縣級(jí)以上人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，報(bào)設(shè)立派出機(jī)關(guān)的人民政府備案;縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門、實(shí)行省以下垂直管理的部門以及法律、法規(guī)授權(quán)實(shí)施公共管理的組織制定的行政規(guī)范性文件，報(bào)本級(jí)人民政府和上一級(jí)行政主管部門備案。

如果放在國(guó)家層級(jí)，那么全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、最高法院最高檢察院司法解釋進(jìn)行備案審查。而國(guó)務(wù)院則對(duì)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、各部委部門規(guī)章、地方政府規(guī)章進(jìn)行備案審查。亦即對(duì)行政法規(guī)和兩高司法解釋，是全國(guó)人大常委會(huì)的專屬備案審查范圍;部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，是國(guó)務(wù)院的專屬備案審查范圍。而地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，則是兩個(gè)國(guó)家層面?zhèn)浒笇彶轶w系的重疊部分。

備案審查對(duì)象的二元內(nèi)涵

備案審查的對(duì)象為規(guī)范性文件，對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)涵一直存在著爭(zhēng)議，成為困擾備案審查工作的難題。

規(guī)范性文件的內(nèi)涵有狹義內(nèi)涵和廣義內(nèi)涵二元之分。立法法中備案審查范圍為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，上述備案審查范圍被稱為狹義的規(guī)范性文件。監(jiān)督法中規(guī)范性文件被學(xué)界稱為廣義的規(guī)范性文件，不僅包括了立法法規(guī)定的法律性文件，還包括了由國(guó)家機(jī)關(guān)和其他團(tuán)體、組織制定的具有普遍約束力的文件。

而實(shí)踐中的具體困惑主要來(lái)自于兩個(gè)方面，一是“人民政府發(fā)布的決定、命令”究竟包含了哪些文件。二是地方“兩院”的司法文件是否應(yīng)當(dāng)納入廣義的規(guī)范性文件中去。

人民政府以決定、命令等名稱形式發(fā)布的文件數(shù)量占比較少，大量的文件是以通知、意見、辦法、批復(fù)、公告、會(huì)議紀(jì)要等名稱形式發(fā)布的。雖然在名稱上，這些文件沒(méi)有被冠以決議、決定、命令，似乎不屬于法律規(guī)定的備案審查范圍，但由于它們與決議、決定、命令等符合同樣的實(shí)質(zhì)要件和形式要件，因此應(yīng)當(dāng)被納入備案審查的范圍。但對(duì)于不具有反復(fù)適用性和普遍約束力的文件，也就不需要納入備案審查的范圍中去。

在實(shí)踐中，地方“兩院”制定了不少具體執(zhí)行法律法規(guī)和適用司法解釋的指導(dǎo)性文件，但是由于地方組織法等并沒(méi)有規(guī)定縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)有撤銷地方法院、檢察院規(guī)范性文件的權(quán)力，因此目前法律并沒(méi)有明確規(guī)定地方人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的職責(zé)。對(duì)這些指導(dǎo)司法工作性質(zhì)的文件是否需要報(bào)備，各地理解不同，但是根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)提出的要求，筆者預(yù)測(cè)，今后地方“兩院”的規(guī)范性文件將會(huì)普遍納入備案審查范圍，并且成為重點(diǎn)備案審查的對(duì)象，以此防止司法權(quán)濫用，保障公民權(quán)益。

對(duì)政府部門制定的規(guī)范性文件是否屬于人大體系下的備案審查范圍，實(shí)踐中認(rèn)識(shí)比較一致，大多數(shù)地方?jīng)]有納入。但是，在一些特殊情況下，政府部門制定的規(guī)范性文件也應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍。

制度優(yōu)化的建議

2006年監(jiān)督法頒布之后，地方全面開展備案審查工作，至今已有十二年，備案審查制度在逐步建立和完善的過(guò)程中，也遇到了瓶頸。十八大以來(lái)尤其是十九大之后，在新時(shí)代新要求下，完善備案審查制度迎來(lái)了非常難得的時(shí)機(jī)，勢(shì)必會(huì)有較大的發(fā)展和突破，從相對(duì)潛性的工作上升為顯性的工作。就此，在優(yōu)化備案審查制度的具體著力點(diǎn)上：

——推行備案審查公開，增強(qiáng)透明度和知曉度。

一是要推動(dòng)報(bào)送備案文件的公開，明確規(guī)定規(guī)范性文件制定后一定時(shí)間內(nèi)要予以網(wǎng)上公開，未公開、不可查詢的文件不得通過(guò)備案審查;二是要加強(qiáng)自身工作的公開，增強(qiáng)備案審查工作的透明度，便于社會(huì)公眾更好參與、監(jiān)督;三是要加強(qiáng)備案審查結(jié)果的公開，在備案審查過(guò)程中出現(xiàn)有代表性典型性的案例，應(yīng)該予以公布，以引起廣泛關(guān)注和重視，共同推進(jìn)法治進(jìn)程。

——完善備案審查方式方法，提高審查質(zhì)量效率。

一是要形成內(nèi)部機(jī)構(gòu)審查合力，既要發(fā)揮法工委備案審查機(jī)構(gòu)“統(tǒng)一審查”的職能，也要發(fā)揮其他專工委的“專門審查”作用;二是要審查標(biāo)準(zhǔn)明確化，通過(guò)細(xì)化立法法、監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，將合法性、適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化成具體項(xiàng)目，出臺(tái)統(tǒng)一的備案審查工作規(guī)范;三是設(shè)計(jì)建立統(tǒng)一的審查格式文書，設(shè)計(jì)規(guī)范性文件審查的格式文書，主動(dòng)審查的，要對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)逐條審查并寫下意見，被動(dòng)審查的，要針對(duì)審查要求或?qū)彶榻ㄗh，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查并寫下意見，也可以擴(kuò)大至逐條審查。

——拓展備案審查工作平臺(tái)，提高備案審查工作成效。

一是吸收專家學(xué)者、相關(guān)利害方參與審查建議的聽證、論證工作，建立第三方協(xié)助審查機(jī)制;二是建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化黨委、人大、政府備案審查工作之間的協(xié)作配合，健全與制定機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)商機(jī)制;三是探索適度提前介入規(guī)范性文件、規(guī)章的論證，適度參與重要規(guī)范性文件的起草論證，探索以個(gè)人名義參加座談?dòng)懻摰姆绞剑档汀皫Р　蔽募雠_(tái)的可能性，減少事后糾錯(cuò)的難度;四是發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在備案審查工作中的作用，及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件在合法性、適當(dāng)性上存在的問(wèn)題，以司法實(shí)務(wù)適用作為檢驗(yàn)規(guī)范性文件合法性適當(dāng)性的一個(gè)標(biāo)尺。

——增強(qiáng)備案審查制度的剛性，加強(qiáng)審查糾錯(cuò)的效果。

一是要樹立備案審查是剛性審查的理念，要深刻認(rèn)識(shí)備案審查是憲法性制度，是人大履職的憲法權(quán)力;二是要通過(guò)程序手段加強(qiáng)備案審查效力，經(jīng)備案審查發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在問(wèn)題的，按照“三步走”的程序來(lái)強(qiáng)化審查效力;三是多渠道豐富備案審查工作手段。