地方立法升級“控煙”

劉峣 莫南

近段時間以來，杭州、西安等地通過修訂條例或出臺辦法，限制公共場所區域的吸煙行為，甚至將電子煙也納入控煙范圍。不過，更多的聲音是，控煙令不斷升級，但嚴法更需“落地”。

2019年1月1日，杭州實施新版“控煙令”，規定室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具內全面禁煙。同時，明確將電子煙納入控煙范圍。

此前不久，又一個城市加入嚴格控煙“陣營”。2018年11月1日，《西安市控制吸煙管理辦法》正式施行。該辦法規定，室內公共場所、公共交通工具及部分公共場所的室外區域全面禁煙。

不難發現，近年來我國城市控煙的立法步伐加快，多地陸續修訂或出臺控煙政策，限制公共場所等區域的吸煙行為。盡管在立法層面舉措不斷升級，但在實施過程中，城市的“煙火”依然難以完全熄滅。如何彌補監管空白、完善戒煙服務，仍考驗城市管理者的智慧。

多城控煙 成效顯著

2019年1月初，位于北京王府井步行街的一個類似露天咖啡座的開放吸煙區，吸引了媒體的關注。

該開放吸煙區面積足有70平方米，是一家公司為宣傳“共享吸煙室”理念而設立。北京市控煙協會組織專家對此進行實地調查，于2019年1月6日作出回應稱，吸煙區明顯違背《北京市控制吸煙條例》，并涉嫌誤導青少年，應該取締。1月11日上午，上述吸煙區被拆除。

近年來，多個城市出臺措施，加強公共場所吸煙行為管控。

西安出臺的控煙辦法，除了明確對吸煙當事人施以處罰外，還對相關場所一方的管理者規定了勸阻義務。對不聽勸阻的吸煙者，要求其離開該場所;對不聽勸阻且不離開該場所的，應當固定相關證據并向有關行政管理部門舉報;對不聽勸阻并擾亂公共秩序的，向公安機關報案。

杭州也升級了城市控煙條例，從2019年起，杭州公共場所控制吸煙將擴大到全市范圍。

事實上，城市控煙已不是新概念和新舉措。早在2003年，中國就簽署了《世界衛生組織煙草控制框架公約》，要求所有的室內公共場所和工作場所全面無煙。而“公共場所禁煙”也已納入我國國民經濟和社會發展規劃及“健康中國2030”規劃綱要。目前，包括北京、上海、深圳、青島等在內的約20個城市出臺了公共場所禁止吸煙的地方性法規，重慶、張家口等城市也將公共場所全面禁煙納入了立法計劃。

如今，營造無煙環境已成為社會期待。一方面，煙草對吸煙者有害。世界衛生組織的報告顯示，煙草制品的使用與中風等心腦血管疾病之間存在重要關聯，是全球非傳染性疾病致死的主因之一。另一方面，二手煙暴露也給包括婦女、兒童在內的人群造成傷害。研究顯示，即便設立吸煙室和通風系統等措施也無法減少二手煙暴露。

從已經實施控煙法規的城市來看，公共場所禁煙成效顯著。2015年，北京市施行“史上最嚴控煙令”，在“帶頂”和“帶蓋”的室內公共場所全面禁煙。據北京市健康促進工作委員會辦公室發布的消息顯示，控煙3年后，北京市成人吸煙率為22.3%，吸煙人群減少約20萬人。在場所方面，醫療機構、學校和賓館的禁煙率最高。

陜西省社會科學院政治與法律研究所所長郭興全認為，強制在公共場所禁煙，壓縮吸煙空間，能夠提高公眾對吸煙危害的認識，有益公眾健康，同時也是城市文明程度提升的新要求和重要指標。

監管缺失 措施“打折”

雖然嚴格控煙落到了“紙面”，但要真正落到“嘴邊”、落實到監管層面，依然任重道遠。

對于控煙、禁煙舉措，仍有不少煙民不以為意，不理解、不支持，在看不見的角落繼續“吞云吐霧”。目前，在很多控煙城市中，仍存在著吸煙難控、難禁的現象，車站、餐館包間等區域成為隱蔽的吸煙場所。

北京市控煙協會的數據顯示，僅從2017年11月到2018年1月的3個月間，“無煙北京”微信公眾號就收到群眾對違法吸煙行為投訴舉報3920件，其中寫字樓占比達到43.4%。

監管層面的缺失，是制約控煙效果的重要原因。有業內人士指出，一些公共場所，尤其是娛樂場所和休閑服務場所，出于經濟利益考慮，縱容場所內的吸煙行為;相關執法部門也存在職責不清、人員不足等問題。

此前，青島市相關部門在總結控煙5年來的工作時提出，控煙執法存在多部門分頭監管、“九龍治水”的問題，部分部門只有監督管理權，沒有執法權。雖然控煙成果可觀，但幾年來執法部門對違法現象開出的罰單寥寥無幾。

即便是“最嚴”的控煙法規，也存在妥協和“打折”現象。例如，西安的控煙辦法規定，對于違反規定在禁煙場所吸煙的吸煙者給予警告，并處10元罰款。對此，不少專家和民眾認為處罰標準偏低。此外，有的城市仍試圖給公共場所控煙留“口子”，允許娛樂場所、機關事業單位等區域設置吸煙室。

2018年6月，被稱為“公共場所無煙訴訟第一案”的案件引發輿論關注。大學生小李在乘坐列車時遭遇吸煙區的二手煙，向多部門投訴無果后，將運營該趟列車的哈爾濱鐵路局訴至法院。最終法院判決要求在相關列車上拆除煙具，取消吸煙區。

中國控煙協會副會長支修益表示，雖然中國控煙履約取得了不少成績，但是要實現到2030年將15歲以上人群吸煙率降低到20%的目標，還需要各有關方面的共同努力。

另一個出現的新情況是，近年來新型煙草產品電子煙發展勢頭迅猛，而監管卻是盲區。

曾任中國疾病預防控制中心控煙辦主任的姜垣在接受媒體采訪時表示，傳統煙草里所含的有害物質有200多種，煙草在燃燒過程中會把這些有害物質釋放出來。盡管加熱不燃燒的電子煙在一定程度上減少了有害物質的釋放，但還是會釋放出有害物質，未成年人使用這種電子煙同樣會危害健康。

深圳市控煙協會副秘書長熊靜帆表示，通過調查研究發現，青少年是電子煙主要營銷對象之一，一旦未成年人吸電子煙成癮也會促使他們吸食普通卷煙。因為尼古丁的成癮性，對未成年人的身心發育及健康會造成危害。“世衛組織發布的報告中顯示，目前沒有充分證據證明吸電子煙可以戒煙”。

目前，除了民航、地鐵等對電子煙明確作出限制外，大多數公共場所仍是模糊地帶。2018年10月，北京市發布的控煙黑榜顯示，公眾對電子煙等新型煙草類型的投訴不斷。

協調執法 創新管理

面對控煙監管過程中的難題，各地也在進行探索。

杭州在最新的控煙條例中，改變了原本衛生行政部門一家負責控煙監管的模式，規定教育、文化、旅游、體育、交通運輸、公安機關等多部門在各自行業或者領域內實施控制吸煙的監督管理工作。目前，上海、深圳等地均采取多部門執法，以解決執法力量不足問題。

對此，有專家指出，控煙法規的實施離不開多部門聯合，但同樣需要一個協調機制，建立起執法責任制，讓社會充分了解控煙執法情況。

對于違法吸煙者的懲戒“升級”同樣是重要手段。北京市衛計委日前表示，除了對被查處的單位和個人進行曝光外，還將把違法吸煙行為納入信用信息檔案，以達到聯合懲戒的目標。

此外，“新煙種”的出現給監管帶來了更大的挑戰。

不少業內人士呼吁，電子煙完全符合煙草制品的特征，應盡快納入監管范圍之內。此前，香港宣布全面禁止電子煙的進口和銷售;深圳也提出，將禁止電子煙的相關條款納入修訂的控煙條例;北京市衛生和計劃生育監督所表示，將加強電子煙危害及管理模式的研究，探索公共場所禁止使用電子煙的可行性，為電子煙的管理提供相關依據。

“電子煙是新問題，會造成立法滯后、監管缺失等問題。由于無法可依，但又切實存在，就會形成公眾投訴、監管無奈的局面。”中國控制吸煙協會公益法律專家委員會主任委員王振宇表示，杭州將電子煙等新型煙草納入控煙范圍，是領先之舉，在全國具有推廣意義。

在執法上，與吸普通煙草相比，對吸電子煙的監管有何難度？

杭州市疾控中心副主任丁華表示，杭州新版控煙條例實施以后，電子煙管控的難度在于，電子煙更新換代快，不斷出現的新產品導致認定難度大。因為認識上的誤區，煙民與執法人員可能發生矛盾和爭執。因此，在常規執法管控的基礎上，要加強健康宣教，向群眾宣傳電子煙的危害，扭轉人們對電子煙認識的誤區。

不過，在姜垣看來，推動將電子煙納入控煙范圍，不會遇到執行難的問題。“控煙可以做到，為什么控電子煙做不到呢？從全國調查來看，使用電子煙的人數占0.5%，人數并不多，落實起來應該不會很難。電子煙的危害是逐漸顯現的問題，很多地方在今后的監管和立法中要考慮到這一點。”姜垣說。