“三權分置”入法：讓農民吃定心丸

朱寧寧

農村土地承包法修改的一大亮點，就是把中央精神和實踐經驗轉化為法律規范，通過“三權分置”法制化，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，切實維護農民利益。

2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議以170票贊成、1票棄權，表決通過了關于修改農村土地承包法的決定。這是農村土地承包法自2003年施行以來的首次大修。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對穩定和完善農村基本經營制度、深化農村集體土地制度改革提出一系列方針政策。黨的十九大報告明確提出第二輪土地承包到期后再延長30年。

“黨中央明確將過去的‘兩權分離制度創新為‘三權分置。這次修改農村土地承包法，主要就是為了將‘三權分置制度法制化，把中央精神和實踐經驗轉化為法律規范，適應新時期發展的需要，更有效地保障農村集體經濟組織和承包農戶的合法權益，促進現代農業發展。”全國人大農業與農村委員會辦公室主任何寶玉說。

實現農村土地“三權分置”制度法制化

改革開放后，我國農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，這是農村生產關系的重大變革，調動了億萬農民的生產積極性。1993年，農村基本經營制度載入了憲法。

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，確立了集體土地所有權和農戶土地承包經營權“兩權”分離的制度框架。

2002年，九屆全國人大常委會第二十九次會議通過了《中華人民共和國農村土地承包法》，將土地承包中一系列民事關系以法律的形式確定下來，賦予農戶長期而有保障的土地承包經營權。

2013年12月23日，習近平總書記在中央農村工作會議的重要講話中指出，“要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”。

此次修改農村土地承包法的最大亮點，就是按照黨中央的要求，把“三權分置”法制化。

何寶玉具體介紹了此次修法的主要考慮：

一是，適應新時代農業農村改革發展的客觀要求。隨著我國工業化、城鎮化、信息化的迅速推進和農村經濟社會的迅速發展，農村也出現了一些新情況。越來越多的農民，特別是青壯年農民進城務工，承包土地流轉加速，流轉面積不斷擴大，已經超過了三分之一。同時，家庭農場、各種農民專業合作社，還有農業產業化農村龍頭企業等一些新型經營主體大量涌現，農民規模化經營水平不斷提高。

二是，黨對新時代農業農村工作的一些重大部署和方針政策需要及時地轉化為法律。黨的十八大以來，針對農業農村的新情況、新發展、新問題，以習近平同志為核心的黨中央對于穩定和完善農村基本經營制度，深化農村集體土地制度改革等提出了一系列的方針政策，作出了重大安排部署。

三是，總結和確認地方實踐探索和創新的經驗，并上升為法律。這些年來，不少地方在進一步深化農村改革，特別是農村土地制度改革的過程中不斷探索創新，積累了寶貴的經驗，需要及時加以總結，并且把實踐證明行之有效的經驗上升為法律，更好地規范和指導農村改革發展。

“修改后的農村土地承包法對于鞏固和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營制度，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，維護農村土地承包經營當事人的合法權益，進一步促進農業農村發展和農村社會穩定，都將發揮積極的推動作用。”何寶玉說。

土地經營權入法新增多項具體內容

落實承包地“三權分置”是此次修改農村土地承包法非常重要的內容。那么，什么是“三權分置”，新法對此都作了哪些規定？

“所謂‘三權分置，是農村集體經濟組織內部的家庭承包方式的一個制度設計。設想就是，農戶承包土地以后，不但可以在本集體經濟組織內部轉讓承包地，還可以向外部的受讓人流轉承包地，而且流轉以后，要使受讓人獲得權利保障。此舉可以促進適度規模經營，進一步發揮農村土地資源的效率，也有利于增加農民的財產收入，使轉讓土地經營權的承包戶不失去權利的保障。”

全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤介紹說，這就需要在土地承包經營權的基礎上，再設計一個由流轉的受讓人享有的權利。而“三權分置”中，所有權和土地承包經營權，現行的法律都有規定，土地經營權則是這次修改后新增加的內容。

據杜濤介紹，修改后的農村土地承包法對于土地經營權進行了多方面的制度設計：

一是在總則中提出土地經營權的概念，同時表達了整個制度設計的理論基礎，即承包方既可以自己經營，也可以流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。

二是規定了流轉的方式。修改后的農村土地承包法規定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他的方式，向他人流轉土地經營權，并向發包方備案。

三是明確土地經營權的登記制度。新法規定，土地經營權流轉期限為5年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記，未經登記，不得對抗善意第三人。這一規定在法律上也是一個關于土地經營權物權效力的表述。

四是關于土地經營權的融資擔保方面，新法規定，承包方自己可以用土地承包經營權向金融機構融資擔保，同時，土地經營權流轉的受讓方通過流轉取得的土地經營權，經過承包方的書面同意并向發包方備案，也可以向金融機構融資擔保。融資擔保以后，就發生了擔保物權的效力，當事人就可以向登記機構申請登記。作為擔保物權人的金融機構，有權就土地經營權優先受償。

此外，對于土地經營權，新法還規定了土地經營權流轉合同的訂立和解除、社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查制度等其他方面的內容。

加大進城落戶農戶和婦女權益保障

除了正式確認土地經營權，修改后的農村土地承包法還作出了其他的重要修改和補充。比如，關于承包期的延長問題，修改后的法律規定，耕地的承包期屆滿后再延長30年。考慮到土地承包關系除了耕地還包括草地和林地，同時規定，草地和林地的承包期屆滿后，在現有基礎上相應延長。

值得一提的是，新法加大了對進城落戶的承包農戶的權益保護。隨著工業化、城鎮化的迅速推進，越來越多的農民進了城、落了戶，成了“城里人”。但隨之而來，很多人產生了新的擔憂：自己在村里的承包地會不會被收回？新法給出了明確答案。

概括起來說，新法對保護進城農戶的土地承包經營權作了兩個修改：一個是農民進城以前，不得以農戶退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件;另一個是刪除了要求進城農戶交回承包地、不交回就收回的規定，修改為由進城農戶自主選擇如何處分土地承包經營權，可以按照自愿有償原則，依法將土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織其他農戶，也可以自愿有償地將承包地交回發包方，也可以流轉土地經營權。

保護農村婦女的土地承包經營權也是此次修法的一個重要內容。修改后的農村土地承包法在原有法律基礎上又新增加了兩項規定：一是規定承包農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益;二是土地承包經營權證和林權證應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入。

加強宣傳培訓? 及時出臺配套措施

“總體而論，這個法律的修改基本上符合我國農村承包土地的發展實情，也符合以‘三權分置作為現階段改革推進重點的中央精神，在具體制度設計上也符合保護農民利益的基本精神。”中國社會科學院法學所研究員孫憲忠表示。

此言非虛。事實上，在“三權分置”入法之前，全國各地在探索農村承包土地流轉工作方面取得了顯著進展。

以浙江為例，在全國率先啟動農村土地經營權流轉工作，扎實開展確權登記頒證，積極探索農村土地經營權權能實現方式。早在上世紀80年代，紹興等地就陸續誕生了一批種糧大戶;上世紀90年代初，省委、省政府就提出“穩制活田”和“三權分離”的意見，推進糧田適度規模經營。

數據顯示，到2017年底，浙江全省土地經營權流轉面積累計達到1050萬畝，流轉率為55.4%。

法律只有真正落地，才能發揮出作用。農業農村部政策與改革司副巡視員孫邦群透露，下一步，農業農村部將采取多項措施，貫徹落實好新的農村土地承包法。

孫邦群說，將大力宣傳新修訂的農村土地承包法。

“一些新的內容、新的重點，不但要讓老百姓知道，也要讓從事這項工作的黨政領導學通弄懂。”孫邦群介紹說，一方面，將抓緊對新法進行一些標準的法律釋義。另一方面，通過各種媒體、多種方式把法的精神向農民宣傳，做到家喻戶曉，讓廣大農民能按照土地承包法維護自己的權益。同時，計劃開展培訓，對進行土地承包管理的一些人員，特別是從事這項工作的各級黨政領導進行一些有組織的培訓，這是2019年的一項重點工作。

“我們還將根據新修訂的法律盡快出臺一些配套政策措施。考慮到部分農民還有擔心和顧慮，在穩定承包權上，做好農村承包地確權登記的一些收尾工作，真正給農民確實權、頒鐵證。”孫邦群說。

此外，孫邦群表示，還將出臺新法中規定建立的工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度的具體辦法，規范工商資本到農村租地的行為。同時，結合法律的要求和規定，針對第二輪土地承包到期后再延長30年，將研究具體的配套政策，拿出具體的銜接辦法。