財政資金績效評價探討
——以公租房回購項目為例

董中超

近年來，隨著大量人口進入城市，房價貴、住房難問題成了我國城市化進程中牽涉范圍最廣、人民最為關(guān)心的重大社會問題之一，特別是如何解決低收入人群的住房問題，成為全面建成小康社會的關(guān)鍵所在。黨中央、國務(wù)院對此高度重視，要求各地方政府加大棚戶區(qū)改造，大力發(fā)展公共租賃住房。目前，公共租賃住房主要有政府投資建設(shè)和回購商品房兩種方式，都會涉及大量的財政資金支出，如何對其進行有效的監(jiān)督和評價，是一項重要而又緊迫的課題。

財政部于2011年發(fā)布了《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)[2011]416號）和《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號），要求各地方政府全面開展財政資金績效評價，作為下一年度下?lián)茴A(yù)算的重要參考依據(jù)。按照上述規(guī)定，H省財政廳2011年發(fā)布了《關(guān)于加強預(yù)算績效管理的通知》，Z市于2016年發(fā)布了《Z市人民政府辦公廳關(guān)于Z市全面推進預(yù)算績效管理工作的實施意見》，要求從2016年開始由財政部門對所有下?lián)茇斦Y金展開績效評價。

2018年底，筆者作為項目組成員，參與了對Z市住房保障和房地產(chǎn)管理局所屬Z市保障性住房辦公室組織回購的、D公司開發(fā)實施的G城中村改造配建保障性住房項目的績效評價工作，本文即是筆者對此次評價工作主要過程和體會的總結(jié)。

一、項目基本情況

Z市住房保障和房地產(chǎn)管理局是主管全市住房保障、房地產(chǎn)管理及住房制度改革的市政府工作部門，共有二級預(yù)算單位 9 個，其中包括保障性住房辦公室。Z市保障性住房辦公室負責(zé)全市住房保障工作；負責(zé)擬訂全市保障性住房發(fā)展規(guī)劃和年度計劃并監(jiān)督實施；負責(zé)擬訂全市保障性住房建設(shè)、分配、運營和后期管理等相關(guān)政策并監(jiān)督實施；會同有關(guān)部門擬訂全市棚戶區(qū)改造相關(guān)政策并指導(dǎo)實施。

根據(jù)《Z市人民政府關(guān)于進一步加強保障性住房建設(shè)管理的通知》、《Z市商品住房項目配建保障性住房實施辦法》的規(guī)定，在D公司開發(fā)建設(shè)的“G城中村改造項目”中配建保障性住房，該城中村改造項目總規(guī)模為670043.43平方米，規(guī)劃開工日期為2015年5月30日，規(guī)劃竣工日期為2017年12月30日。該項目配建公共租賃住房67242.15平方米，占該項目配套開發(fā)地上總建筑面積670043.43平方米的10.01%，合計1348套。

本次的評價對象為G城中村改造配建保障房項目專項資金，評價范圍為資金運用涉及的單位，包括Z市保障性住房辦公室、Z市財政局、建設(shè)實施單位D公司等。

二、項目績效評價的依據(jù)和目標

根據(jù)委托單位的意圖，評價小組首先總結(jié)了本次績效評價的目的，收集、梳理了與該項目相關(guān)的具體的法規(guī)依據(jù)，制定了本次評價的目標，并與委托單位進行溝通確認。

（一）評價目的

本次績效評價的目的是對G城中村改造項目配建保障性住房項目相關(guān)政策落實情況進行調(diào)查評價。

（二）評價依據(jù)

本次評價依據(jù)主要包括以下文件：（1）《中華人民共和國預(yù)算法》；（2）《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）；（3）《財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）；（4）《關(guān)于印發(fā)<預(yù)算績效評價共性指標體系框架>的通知》（財預(yù)〔2013〕53號）；（5）《關(guān)于規(guī)范績效評價結(jié)果等級劃分標準的通知》（財預(yù)便〔2017〕44號）；（6）《H省財政廳關(guān)于印發(fā)〈H省財政支出績效評價辦法〉的通知》；（7）《關(guān)于印發(fā)的通知》。

（三）評價目標

項目績效總目標是：回購城中村改造項目中配建保障性住房用作公租房，為本市中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)大學(xué)生、外來務(wù)工人員和城鎮(zhèn)棚改居民等供應(yīng)公租用房。項目績效具體目標如下：

1.投入和管理目標：2017年底前預(yù)計省市兩級財政局共投入補助經(jīng)費181553805元。

2.產(chǎn)出目標： 2017年D公司計劃交付保障性住房1348套。

3.質(zhì)量目標：五大主體驗收合格。

4.效果目標：住戶滿意度>90%。

5.社會效益指標：有效解決低收入群眾住房困難，消化現(xiàn)有庫存商品房，得到群眾、社會、政府的廣泛認可。

三、績效評價指標體系

（一）評價重點

此次績效評價重點是：

1.通過對公租房回購項目立項、招標、簽約、實施，公租房申請、分配、入住等全過程各個環(huán)節(jié)的考察，以項目合約的執(zhí)行情況為主線，對比Z市公租房相關(guān)政策，重點總結(jié)發(fā)現(xiàn)項目實施過程中取得的經(jīng)驗和存在的問題；

2.通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計，考察該項目實施的經(jīng)濟性、效率性。即是否節(jié)約了專項資金的支出、是否降低了回購成本，對照公租房建設(shè)，回購是否提高了資金利用效率，是否以一定的投入達到最大的產(chǎn)出，是否提高了資金利用的時效性；

3.通過數(shù)據(jù)分析和社會調(diào)查，考察項目實施的效益性。是否達到了激活房地產(chǎn)市場、緩解房地產(chǎn)庫存壓力、解決低困難家庭及棚改居民住房困難的目的；

4.通過上述項目實施過程和3E評估，結(jié)合Z市公租房政策實施的情況，論證Z市公租房政策的合理性、必要性和時效期。

表1 G城中村改造配建保障房回購資金績效評價指標體系

（二）指標體系設(shè)計思路

本次評價針對2017年度Z市公租房回購G城中村改造配建保障房項目專項資金設(shè)計績效評價指標體系。評價指標體系按照邏輯分析法設(shè)計，包括項目決策、項目管理、項目績效（投入產(chǎn)出、效益實現(xiàn)程度、環(huán)境效益）、項目影響力四部分內(nèi)容。

指標體系整體框架由4大類：4項一級指標、8項二級指標、31項三級指標組成。指標數(shù)據(jù)主要來源于政策文件、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表、財務(wù)報表、問卷調(diào)查、訪談等。項目決策：占權(quán)重分20分，用于考察項目的明確性、決策依據(jù)充分性、決策過程規(guī)范性等情況；項目實施：占權(quán)重分25分，用于考察資金到位、執(zhí)行情況，財務(wù)管理監(jiān)控的健全情況和項目管理執(zhí)行的有效情況；項目績效：占權(quán)重分40分，用于綜合評價資金投入使用后的產(chǎn)出情況、效益實現(xiàn)程度和環(huán)境效益；項目影響力：占權(quán)重分15分，用于評估本項目在社會上的示范或領(lǐng)先程度以及城鎮(zhèn)居民對項目實施后的滿意程度。

具體指標體系如表1所示。

四、業(yè)務(wù)過程梳理與發(fā)現(xiàn)的問題

（一）建設(shè)與回購依據(jù)

根據(jù)《Z市人民政府關(guān)于進一步加強保障性住房建設(shè)管理的通知》第二部分第（四）條“建立商品住房項目配建保障性住房制度”規(guī)定，以出讓方式取得的商品住房項目用地，按不低于地上建筑總面積10%的比例配建保障性住房；以出讓方式取得商業(yè)、商品住房混合項目用地，按不低于控制性詳細規(guī)劃確定的住宅建筑總面積10%的比例配建保障性住房；以出讓方式取得土地的棚戶區(qū)改造項目，配建比例為項目安置后可銷售住房面積的5%。商品住房項目配建保障性住房實施意見另行制定。

Z市保障性住房辦公室與D公司簽定了Z市保障性住房配建合同，但合同上未記載簽訂的時間。

（二）回購標的

2015年9月10日，Z市保障性住房辦公室與D公司簽訂了G城中村改造項目配套建設(shè)的公共租賃住房回購協(xié)議。

回購標的有公共租賃房和保障住房兩種，公共租賃房位于該項目9號樓1-2單元3-26層，建筑總面積21463.02平方米，共376套；保障住房有兩處，一處位于10號樓1-2單元的3-24層，建筑總面積19077.2平方米，共333套，一處位于17號樓1-3單元3-26層，建筑總面積26702.11平方米，共639套，合計1348套。

表2 G城中村改造配建公租房項目績效評價得分情況表

（三）回購價格

保障性住房回購價格以市物價部門核定的經(jīng)濟適用住房基準價格加上市財政部門評審確認的房屋裝修費用為準。配建公共租賃住房回購價格以土地出讓前置條件中約定的回購基準價格加上市財政部門評審確認的房屋裝修費為準。該商品房中配建的公租房約定的回購價格為2700元。

2700元是否包含裝修費用，合同中未注明，也未注明裝修款的支付時間節(jié)點。

（四）付款方式

1.相關(guān)規(guī)定

Z市住房保障和房地產(chǎn)管理局關(guān)于印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范保障性住房回購資金使用管理的意見》的通知第四條規(guī)定：（1）項目取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《國有土地使用證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建筑工程施工許可證》，且進入基礎(chǔ)施工階段的，企業(yè)即可申請撥付30%的回購資金。（2）項目工程進度達到預(yù)售條件，且備齊相關(guān)要件后，可再申請撥付30%的回購資金。（3）工程主體封頂后，經(jīng)過施工、監(jiān)理、設(shè)計、建設(shè)、勘察等五大主體驗收合格的，可再申請撥付30%的回購資金。（4）房屋竣工經(jīng)驗收合格后，經(jīng)開發(fā)企業(yè)、市保障性住房辦公室與項目所在轄區(qū)政府（或由指定的受托管理單位）三方簽訂交付使用協(xié)議，并出具房屋產(chǎn)權(quán)測繪報告及其他要件的，再支付5%的回購資金。（5）房屋交付使用滿一年后，在無重大質(zhì)量問題和相關(guān)投訴的前提下，將剩余的5%回購款一次性撥付至開發(fā)企業(yè)。

保障性住房裝修款在提供相關(guān)的裝修協(xié)議后，可申請預(yù)撥付部分裝修款，其中執(zhí)行裝修老標準的，可申請預(yù)撥付100元/平方米，執(zhí)行裝修新標準的，可申請預(yù)撥付200元/平方米。保障性住房裝修款經(jīng)市財政局評審過后，依照其出具的投資評審報告進行結(jié)算。

2.回購協(xié)議規(guī)定

雙方簽定的回購協(xié)議約定，按照施工進度分期支付，保障性住房取得四證，且基礎(chǔ)施工后，首次支付回購款的30%；達到預(yù)售條件且出具相關(guān)要件后，再次支付回購款的30%；工程主體結(jié)頂且出具相關(guān)要件后，第三次支付回購款的30%；房屋竣工驗收合格且符合交付條件時，第四次支付回購款的5%；房屋使用一年后，無質(zhì)量等重大問題和相關(guān)投訴時，將剩余5%資金一次性劃入企業(yè)賬戶。

房屋裝修費用在工程主體封頂且提供相關(guān)的裝修協(xié)議后，可按執(zhí)行裝修老標準100元/平方米、執(zhí)行新標準200元/平方米預(yù)撥付全額裝修款，保障性住房經(jīng)市財政局評審后，依據(jù)其出具的投資評審報告進行結(jié)算。

雙方簽訂的回購合同中關(guān)于款項支付進度的條款基本遵循了Z房【2014】3號文，但是首次支付和第三次支付的條件描述比Z房【2014】3號文簡略。

（五）付款進度

2015年8月31日，D公司提出請示，要求簽定關(guān)于G城中村改造項目配建公共租賃住房項目的回購協(xié)議；2015年9月10日，雙方簽定回購協(xié)議；2015年8月31日，D公司提出關(guān)于G城中村改造項目長江一號院公共租賃住房項目建設(shè)資金的撥付申請。

在雙方尚未簽定回購協(xié)議的情況下，D公司就已經(jīng)提出了項目建設(shè)資金撥付申請。

2015年10月?lián)芨顿Y金5749萬元，全部為地方配套；2016年12月?lián)芨顿Y金5749萬元，其中省級補助3480萬元，地方配套2269萬元，撥付進度60%；

撥款審批文件中備注：未出經(jīng)濟核房核準價格的項目回購款暫按2700元/平方米計；未出裝修評審結(jié)果的簡裝修暫按150元/平方米計。

（六）交付時間

《建設(shè)工程施工許可證》規(guī)劃開工日期為2015年5月30日，規(guī)劃竣工日期為2017年12月30日。

土地出讓前置條件意見書中的竣工時間為取得《建筑工程施工許可證》起2年半內(nèi)。

D公司承諾上述保障性住房于2018年2月5日前完成竣工驗收，2018年3月5日前完成房屋所有權(quán)初始登記手續(xù)，并具備本協(xié)議書約定的各項交付使用條件。

Z市保障性住房配建合同第三條（二）中約定，乙方（D公司）必須嚴格按照建設(shè)標準，將保障性住房與商品房“同時設(shè)計、同時竣工、同時竣工驗收”。分期開發(fā)建設(shè)的項目，保障性住房應(yīng)在第一期項目中先行建設(shè)。第十條，乙方未能按照約定時間開工、辦理預(yù)售許可證，或未按照約定時間交房的，甲方有權(quán)對其給予處罰，延遲一天按合同總額的3%處罰，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的一切責(zé)任和損失。

截至2018年12月23日，該項目尚未竣工，而該公司開發(fā)的同地塊商品房已經(jīng)達到預(yù)定可使用狀態(tài)，Z市保障性住房辦公室也未對D公司追償違約責(zé)任。

（七）房屋的分配、環(huán)境影響及項目相關(guān)方滿意度

Z市環(huán)境保護局關(guān)于《Z市G城中村改造工程B1-04地塊建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書（報批版）的批復(fù)》第七條規(guī)定，工程建成后及時申請竣工環(huán)境保護驗收，驗收合格后方可正式投入使用。建設(shè)單位預(yù)售房時必須公示環(huán)評及環(huán)保驗收信息。

截至2018年12月23日，該項目尚未竣工，所以該項目房屋尚未進入分配程序，也未進行竣工環(huán)境保護驗收，也無法對住戶滿意度開展評價。

Z市住房保障和房地產(chǎn)管理局保障性住房辦公室對該項目的建設(shè)不滿意。

五、績效評價結(jié)果與建議

（一）總體評價結(jié)論

經(jīng)查閱文件資料和憑證、訪談、實地考察等多種方式獲取證據(jù)，項目組對G城中村改造配建公租房項目進行客觀評價，最終得分為66.90分，根據(jù)《H省財政廳關(guān)于開展2017年省級財政支出重點項目績效評價工作的通知》中績效評價等級標準相關(guān)規(guī)定，該項目績效評價級別為“合格”，具體得分情況見表2。

總體來說，《G城中村改造配建公共租賃房項目》建設(shè)決策過程規(guī)范，決策手續(xù)完整，公共租賃房面積占項目配套開發(fā)地上總建筑面積的10.01%，符合《Z市人民政府關(guān)于進一步加強保障性住房建設(shè)管理的通知》及其它保障性住房相關(guān)政策和文件規(guī)定。公共租賃房的建設(shè)數(shù)量為1348套，與配建合同一致；房屋面積不超過60平方/戶，符合要求房屋；回購價格為2700元/平方米，與配建合同一致，且符合文件規(guī)定；項目回購資金已撥付三次共計95%，符合合同進度以及Z市住房保障和房地產(chǎn)管理局《關(guān)于進一步規(guī)范保障性住房回購資金使用管理的意見》的規(guī)定，實現(xiàn)了法定的環(huán)境效益，取得了一定的社會影響。

但同時發(fā)現(xiàn)，該項目在合同執(zhí)行方面存在以下問題。

1.公租房建設(shè)合同得不到有效執(zhí)行。盡管合同中約定了公租房建設(shè)的交房時間，但已過期一年多仍未交房，在公租房回購資金已支付95%的情況下，房管局保障辦已經(jīng)比較被動，無法采取有效的措施確保房屋及時交房。

2.公租房的建設(shè)質(zhì)量得不到有效的監(jiān)督。根據(jù)對房管局保障辦的訪談，公租房建設(shè)的質(zhì)量監(jiān)督由住建委負責(zé)，房管局保障辦并不負責(zé)，而公租房的開發(fā)單位也未能提供有效的質(zhì)量證明資料，難以對房屋質(zhì)量的合規(guī)性做出有效認定和評價。

3.公租房的定價機制有待進一步完善。該項目回購價格為2700元，該價格的來源是以保障性住房回購價格，即市物價部門核定的經(jīng)濟適用住房基準價格加上市財政部門評審確認的房屋裝修費用為準。該價格的確定未能得到多方的有效參與，給出明確的計算依據(jù)。2700元中是否包含裝修費用、裝修到何種標準也沒有明確的界定。

4.項目實施單位既未對公共租賃房項目單獨設(shè)賬、單獨核算，也未對回購資金設(shè)立專項賬戶，公共租賃房的實際成本和項目回購資金使用的規(guī)范性無從知曉。

5.因為項目拖延尚未竣工，還未進入分配環(huán)節(jié)，無法對公共租賃房的分配過程的規(guī)范性進行評價。

（二）相關(guān)建議

1.發(fā)動群眾多方參與。Z市已建保障性住房57062套，該項目僅占2.3%左右，Z市住房保障和房地產(chǎn)管理局共有編制人員414人，包括10個下屬機構(gòu)，所以僅靠Z市保障性住房辦公室一家力量對這么多保障性住房的建設(shè)、分配負責(zé)，恐怕只能起到形式上的資料報備、資料審查的作用，難以做到深入項目做到詳細的跟蹤與監(jiān)督，建議可以在程序上，對簽定回購協(xié)議的保障性住房進行提前預(yù)分配，擬入住住戶成立代表委員會參與房屋的建設(shè)過程跟蹤，以實現(xiàn)對項目開發(fā)單位和建設(shè)單位的有效監(jiān)督。

2.加大回購現(xiàn)有存量住房。本項目為配建住房，在新建商品房小區(qū)內(nèi)配建保障性住房，在目前三去一降一補的背景下，回購現(xiàn)有住房更有利于消化庫存，有效利用現(xiàn)有資源，及時解決低收入人群保障性住房問題。

3.回購合同要約定清楚標的價格，是否包括裝修款要明確指出，交房期限及雙方的違約責(zé)任要規(guī)定清楚，一旦一方違約，另一方特別是保障性住房辦公室要切實代表國家追究違約責(zé)任，及時采取切實有效措施取得補償。

4.要求項目單位設(shè)立專門賬戶，專款專用，否則容易失去監(jiān)督。