談領導干部公共受托責任審計的內容拓展與實現路徑

姜麗莎，馮均科（博士生導師），賀艷婷

一、引言

自黨的十八大召開以來，黨中央以前所未有的力度高效而準確地查處了一大批腐敗分子，國家審計作為國家治理的重要基石之一，必將對國家治理能力現代化和國民經濟的持續健康穩定發展做出應有的貢獻。我國經濟責任審計的前身是國有企業廠長離任審計，該項制度從1985年實施至今已有三十多年，經濟責任審計的理論體系也在不斷地豐富與完善。新時代中國特色社會主義制度下的國家審計隨公共受托責任的存在而存在，隨公共受托責任的變化而發生相應的功能調整。面對當代經濟與政治環境，領導干部經濟責任審計也應進行創新與變革，以達到高效治理腐敗的目的。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），以及2017年中央紀委機關等七部委聯合頒布的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》中，對領導干部經濟責任審計工作做出了具體的規范。《實施意見》中提出要建立健全審計與紀檢監察、公安、檢察以及其他有關主管單位的工作協調機制，對于審計移送的違法違紀問題線索，有關部門要認真查處，及時向審計機關反饋查處結果。在這一特殊歷史時期，審計充分發揮了其在反腐倡廉建設體系中的重要作用。

但是，現階段腐敗手段、方法與以前相比較有了很大的改變，使得領導干部經濟責任審計在實踐中效果欠佳。基于公共受托責任理論，人民群眾作為委托人，政府作為受托人，政府管理部門承擔的受托責任無處不在，如政治、教育、商業等各個方面。當前，對領導干部經濟責任的審計主要關注“經濟”與“責任”這兩個核心概念，但這兩者涉及的審計內容體系沒有完全涵蓋領導干部所承擔的受托責任，這會影響對領導干部進行全面、客觀而科學的評價。

目前，審計改革已經在多個層面上啟動，審計環境、審計體制、審計規范、審計重點和審計職能等均發生了顯著變化，審計理論與實務也需要升級。新時代，應從“以民為本”的理念出發，以維護黨的領導、保障人民的利益、促進社會主義現代化為重要目標，拓展領導干部受托責任的監督內容，研究領導干部公共受托責任審計的實現路徑，這對于豐富審計理論、促進審計科學發展，意義深遠。

從現有文獻來看，已有學者對該問題進行了研究，如楊曉磊[1]提出地區發展責任、人口責任、就業責任等都應當成為地方黨政領導干部經濟責任審計的內容；李曼靜[2]、黃溶冰等[3]均認為環境保護責任應當成為領導干部經濟責任審計的重要內容。關于領導干部受托責任審計實現路徑的研究，大多數學者的觀點較為一致，都提出要利用大數據、“互聯網+”等提升審計效率和效果。總體上來看，已有文獻為進一步深入研究和拓展領導干部受托責任審計的內容與實現方式奠定了基礎。然而，現有的研究側重于某一方面的受托責任審計內容拓展，其結論較為零散，缺乏一個系統性的領導干部受托責任審計體系，這為本文的進一步研究提供了思路。如何通過審計活動實時監測并及時發現領導干部受托責任履行過程中的違法違規問題，并移送司法，對于新時代中國特色社會主義制度下中國經濟健康有序的發展有著重大意義。

二、領導干部公共受托責任審計內容體系：經濟責任審計的延伸

新時代，國家審計應順應新時代的發展需要，拓展領導干部受托責任的審計范圍，更科學、全面地反映領導干部受托責任履行情況，以實現人民群眾的囑托。

（一）領導干部公共受托責任審計現狀

首先，當前對領導干部的公共受托責任審計主要側重于經濟責任方面，即對領導干部所在部門的財政財務收支的真實性、合法性和效果性的審計，經濟責任審計存在責任界定難且不合理的問題。僅從直接責任、主管責任及領導責任三個方面進行界定，其常規責任界定較為清晰，但對于復雜事項的責任界定較為含糊，導致審計人員在具體執行審計時對責任的認定不清晰，從而得出有偏的審計結論，對領導干部公共受托責任履行情況的評價也不夠科學和全面。

其次，僅實行經濟責任審計無法有效實施國家審計對領導干部行政權力運行的全過程監督。對于領導干部來說，其權力涉及資金使用、項目審批及人事安排等多個方面。因此，對領導干部受托責任履行情況的監督，不僅要涵蓋經濟責任方面的審計，還應涉及行政過程中的履職責任、領導干部個人廉潔責任、社會責任及環境保護責任等多個方面的審計。即在經濟責任審計的基礎上進行審計內容的拓展，進一步明晰和完善領導干部的“權力清單”，實現對領導干部“明權力”和“暗權力”的全面監督。

最后，經濟責任審計屬于事后審計，且更多地強調領導干部行使權力的經濟后果，沒有完全涵蓋領導干部所承擔的公共受托責任，缺乏對領導干部公共受托責任履行情況的有效監督。同時，根據公共受托責任理論，領導干部的受托責任監督目標應隨著受托責任履行要求的變化而進行動態調整。國家審計是國家治理中的重要機制之一，作為監督領導干部的重要手段，其審計的目標和內容應根據新時期國家治理的需要進行動態調整，全面而科學地反映領導干部公共受托責任履職情況，監督領導干部履職全過程，充分發揮國家審計在反腐倡廉、全面從嚴治黨方面的作用，切實做到將社會公共資源“取之于民而用之于民”。

（二）領導干部公共受托責任審計內容體系的構建

Smith[4]提出，領導干部的公共受托責任應包括政治、管理和法律等多個方面。我國學者王光遠[5]也曾指出，領導干部的公共受托責任是一個具有豐富內容且隨時代而動態變化的概念。

中國特色社會主義進入新時代，對領導干部公共受托責任履行的要求提升到了一個新的歷史高度，這也對國家審計在監督領導干部受托責任履行情況方面提出了更高的要求。基于公共受托責任理論，并參考現有的研究，本文認為領導干部的公共受托責任體現在行政過程中的方方面面，既包括對領導干部本身行政過程中的審計，如行政責任審計、履職責任審計、領導干部個人廉潔責任審計等，同時也包括對領導干部行政的社會后果責任的審計，如社會責任審計、環境保護責任審計、民生責任審計等。因此，本文在經濟責任審計的基礎上，從領導干部本身的行政責任和領導干部行政的社會后果責任兩個方面出發，對領導干部公共受托責任履行情況的審計內容進行拓展和延伸，構建全面的領導干部公共受托責任審計內容體系，如圖所示。

在新時代，領導干部公共受托責任履行情況的審計應拓展為以下六個方面的內容：

新時期領導干部受托責任審計內容體系圖

1.行政責任審計。習近平總書記曾指出，一個合格的領導干部，最重要的是責任感和擔當精神。領導干部的行政責任指是其在行政活動過程中，依照相關法律規定，應履行的義務和承擔的責任。而行政責任審計，則是通過對領導干部行政權力運行的監督，實現對其權力的控制，使其為實現公共利益而服務。行政責任審計本質上是對行政權力的監督和控制，以防止領導干部濫用職權，導致權力腐敗。

行政責任審計以國家憲法和法律為依據，審計內容主要涉及：①經濟層面的責任審計，比如政府權力運行的成本核算審計、財政資金使用績效狀況等方面的審計；②行政權力運行狀況的審計，主要包括國家制定的相關政策落實情況審計、對各項社會公共事務（包括政治、經濟、文化、教育等方面）的承擔情況審計等；③行政權力合法性的審計，包括行政權力的行使主體合法性審計、行政權力的來源合法性審計以及權責一致性審計等。

行政責任審計的目的在于保證領導干部在堅持共產黨的領導、人民當家做主和依法治國的前提下，以廣大人民群眾的根本利益為出發點，依法行政、高效行政、充分履責、嚴格辦事，做到既不失職也不越位，以提高領導干部的行政能力，更好地承擔公共受托責任。

2.履職責任審計。作為政府的領導干部，其主要職責和基本工作是確定問題的解決思路，最終做出決策。實施領導干部的履職責任審計，其目的在于監督領導干部在任職期間正確地履行職責，以落實全面從嚴治黨，促進黨風廉政建設。

履職責任審計的重點是領導干部個人職位所對應的具體業務和管理活動的審計。主要內容包括：①任職期間的經濟責任審計，包括其所在單位的預算管理、財務收支管理、基建項目和大宗物資采購等方面的審計，審計目標是經濟行為的真實性、合法性、經濟性、效率性和效應性；此外，還應包括該單位的人員崗位和機構設置等情況的審計，以防止人員冗余、機構管理混亂等。②任職期間職位權力的行使情況審計，包括是否落實民主集中制，在重大決策的制定上是否充分體現了民主、科學和合法，在行政審批程序上、行政執法過程中以及其他行政活動中是否遵守了相關法律法規的規定等。③本單位的內部控制建設狀況審計，包括內部控制環境、內部控制活動、內部控制制度建設、信息傳遞與溝通、內部監督等方面是否健全、是否合規。④本單位黨風建設方面的審計，主要涉及黨建工作的履行情況，領導干部個人在黨風廉政方面是否遵守相關規定等。

由于領導干部的履職審計是對領導干部個人進行的審計，因此根據“審計全覆蓋”的政策要求，應根據具體審計對象的風險評估結果實行定期審計制度。對于評估風險較高、檢查問題較多、履職業績較差的領導干部，將其作為重點監督對象，實行年審制；對于評估風險較低、檢查問題較少、履職業績良好的領導干部，可以實行兩年一審制。

3.領導干部個人廉潔責任審計。黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央圍繞全面從嚴治黨，大力推進黨風廉政建設和反腐斗爭，堅定不移地糾正“四風”。因此，領導干部必須始終堅守共產黨人的崇高品質和清廉作風。對領導干部進行個人廉潔責任審計是國家審計在新時代發揮“國家治理”作用的重要體現。

領導干部的個人廉政責任審計應包括：①是否嚴格執行“八項規定”，以上率下，率先執行廉潔從政。在任職期間有無違反黨員干部廉政相關的規定，有無利用職權謀取不當利益、有無私自從事營利性活動、是否有違反公共財物管理相關的規定，是否存在假公濟私等行為、是否存在貪污腐敗等違紀問題。②對領導干部的日常監督，主要監督領導干部的出入境證照和財產，以及配偶子女移居國外等情況。③重大事項報告制度的執行審計，可采用抽查的方式進行，做到“有案必查，有責必究”，以保障制度的落實。最后，可根據審計結果建立領導干部個人廉潔檔案，作為其日后晉升、考核等的重要依據。

4.社會責任審計。領導干部的社會責任是對人民群眾、社會和國家的責任。作為政府單位的領導干部，其擔負著人民群眾的公共責任委托，代表黨和人民行使國家權力，應樹立社會服務理念，為社會大眾提供服務，不僅要承擔相應的經濟責任，更應該承擔社會責任，實現經濟效益與社會效益的“雙贏”。

社會責任審計以領導干部是否全心全意為社會服務作為審計工作的重點。主要內容應包括：①領導干部在任期間，是否依據法律法規對社會公共服務項目承擔起責任，如主動提高公共資金的使用效率、規范財政資金預算管理體系和重大投資項目的審批流程等，并主動公開政務信息以接受社會大眾的監督與評價；②重點考核領導干部在任期間對國民經濟和社會福利方面的貢獻，如人均國民生產總值增長率、城鎮居民人均可支配收入增長率、農民人均純收入增長率、貧困人口下降率、社會勞動就業增長率等；③踐行科學發展觀，維護生態平衡，節能減排、保護環境，發展低碳經濟，最大化地實現廣大人民群眾的根本利益，保障地區經濟可持續發展等。

5.環境保護責任審計。根據我國《環保法》等相關法律的規定：地方各級人民政府應當對本轄區的環境質量負責，采取必要措施改善環境質量；實行環境質量行政領導負責制，地方人民政府的主要領導和有關部門的主要負責人是本行政區域和本系統環境保護的第一責任人。因此，對領導干部進行環境保護責任審計是國家審計工作的重要內容之一，也是評價其受托責任履行情況的重要指標之一。

環境受托責任要求政府立足于經濟的長遠發展，抑制破壞生態、污染環境的違法行為，實現經濟與環境的可持續發展，提高經濟增長質量，增加社會福利[6]。環境保護責任審計的主要內容應包括：①環保政策的執行情況，具體包括上級環保政策的落實情況，以及所制定的本級環保政策是否具有可行性、是否符合當地環境的實際情況，是否制定了相應的環保規劃，是否有明確的環保目標，并有切實可行的環保措施等；②環保資金的使用效益，具體應包括環保資金的籌集、分配及使用的流程等是否符合相關法律規定，是否有完整公開的環保資金收支明細賬，環保項目的投資是否體現了經濟性、效益性和效率性的資金使用目標，環保資金是否存在貪污、挪用和侵占現象等；③環境污染預防責任、環境恢復責任和環境監管責任等的履行情況，具體應包括有無環境污染預防措施及應急方案，有無環境生態恢復相關的政策規定，是否對污染環境的相關單位依法進行了懲罰并責令其限期改正等[7]。

6.民生責任審計。國家政策的制定通常以改善民生作為出發點和落腳點，同時，關注、重視和保障民生也是黨和國家一切工作的重心所在。國家審計作為國家治理的重要手段之一，通過維護廣大人民群眾的根本利益、提高政府及其他公共部門的社會服務水平、維護社會公平正義，以保障和改善民生。

解決民生問題、改善人民生活水平，是評判一個領導干部是否盡職盡責的重要標準。領導干部的民生責任審計是新時代經濟責任審計的一個重要延伸內容。民生責任審計的主要內容應包括：①在與人民群眾切身利益相關的基本生活問題方面（衣、食、住、行等方面）的履職情況；②民生工程建設情況、民生資金使用過程、人民群眾重點關注的“三公經費”等公共費用支出，以及中央的“八項規定”實施情況，還應包括公民所享有的基本權益和良好的社會環境，如良好的社會治安、公平的社會機會等方面的審計；③領導干部在依法行政、反腐倡廉、保障民生等方面是否存在職責劃分不清、公共事務管理不善、社會資源浪費和社會服務水平低下等問題，以及是否存在不作為或胡作為等情況。

對領導干部的民生責任審計涉及教育、醫療、住房、社保等多個方面，應采用綜合的評價指標體系來衡量，并利用大數據、云計算等新興技術手段實現民生審計的全覆蓋。

三、領導干部公共受托責任審計的實現路徑

大數據、云計算等新興技術的應用為審計機關提供了一雙及時、準確、全面而高效的“電子眼”，為擴展領導干部受托責任監測范圍提供了技術支撐。因此，順應大數據、云計算和區塊鏈的時代發展潮流，將大數據技術運用于領導干部公共受托責任審計中，實現“讓數據說話、用數據分析、靠數據決策”，是提高審計監督工作的針對性、準確性和實效性的重要途徑。

（一）建立大數據思維和大數據意識，形成“大監督”格局

為了有效實現對領導干部公共受托責任的實時、綜合檢測，首先需要建立大數據思維和大數據意識，以實現數據治理作用。當前，有不少領導干部對大數據方面的知識了解甚少，在實際工作中缺乏大數據意識，也不擅長使用大數據進行決策。即使對大數據有些許認識，但他們對大數據的政府治理仍存在困惑，尤其是對大數據的篩選和挖掘缺乏一定的重視。因此，需要進一步增強各級政府領導干部的大數據思維。

首先，需要將大數據概念及其相關的知識作為領導干部日常培訓的內容之一，提高領導干部對大數據的認識和應用大數據為其工作服務的能力，形成利用大數據進行政府治理的文化氛圍。其次，通過大數據技術應用培訓，增強領導干部運用新興技術手段采集、分析和運用數據進行決策的能力，并構建領導干部監督管理數據庫，覆蓋全體領導干部的相關信息，形成“大監督”格局。最后，根據數據分析結果，做到未雨綢繆，對相關的領導干部及時進行提醒和敲警鐘，促使其自省、自糾和自律，防止問題進一步惡化。此外，應將領導干部的監督端口前移至干部擬任用考核環節，對于審查有問題的考核對象堅決不考慮任用。

（二）完善組織結構，提升大數據技術的利用效果

大數據的產生與運用，為審計監督方式的創新提供了便利條件。要想增強審計監督的效果，首先必須完善審計監督的組織結構，充分運用大數據技術、互聯網技術及計算機技術等進行審計監督交流平臺的建設，將與審計監督相關的部門及人員等都融入到這個平臺上，明確他們的職責和角色定位，并建立審計監督大數據庫，以實現各個部門和人員之間的有效交流和互動，進而提高審計監督工作的效率與審計質量。各級審計機關應建立自身的子數據庫，并實現各數據庫之間的對接，為后續審計監督和組織結構調整等工作的開展提供參考依據，并為實現審計全覆蓋奠定基礎。

具體可從以下幾個方面著手：①各級審計機關應建立日常大數據信息庫的管理機構和監督機構或設置相應崗位，對大數據庫進行分級、分層而有序的管理和維護，及時升級、更新軟硬件設施，監督機構應定期檢查數據系統維護等情況，并與管理機構討論所發現的問題，并形成解決方案。通過這種權力制衡機制，避免因行政權力過于集中而導致的濫用權力、以權謀私，篡改或盜用數據等危害信息安全的行為。②各級審計機關之間應建立對接部門，定期進行溝通和交流，實現同級、上下級審計機關之間的大數據共享機制，分享重要數據信息，同時分享大數據管理和維護經驗等，以充分利用大數據技術的優勢為審計工作服務。③審計機關與被審計單位也應通過大數據技術建立相應的對接機制，既能夠方便審計機關將領導干部受托責任審計中發現的問題和存在的風險及時傳達給被審計單位，又便于被審計單位將相應的解決措施等及時反饋給審計機關，加強對領導干部履職過程的監督，以利用大數據進一步提高審計成果的利用效率。

（三）完善領導干部信息管理系統，搭建干部廉政檔案大數據平臺

首先，運用大數據進一步完善領導干部信息管理系統，在對領導干部實行紙質化管理的基礎上，實現領導干部管理信息化。具體做法為：①收集領導干部履職相關的信息，主要包括領導干部遵紀守法的情況、被立案調查情況、涉及民事和刑事等訴訟情況、涉及舉報情況、有無不良信用記錄等。②對收集到的領導干部信息按其行政級別、所從事的行政事務類型等分類標準進行分類整理，并形成電子檔案。通過大數據技術采集領導干部履職相關的數據信息，保證信息的完整和翔實，方便后期查詢。③設置專門的領導干部信息管理和維護機構或崗位，定期更新和維護領導干部個人履職事項相關的信息以及重要的干部調整等事項信息，促進日常干部信息管理的制度化、常態化和信息化。此外，對于涉密信息，應設置相應的訪問權限，防止信息被隨意篡改，保證信息的安全性。

其次，搭建干部廉政檔案大數據平臺，對領導干部的廉潔自律情況進行科學管理。該數據平臺應包括領導干部的廉政自律考核情況、民主測評結果、專項監督檢查報告、評優評先以及獎懲等方面的信息。此外，在干部廉政檔案大數據平臺上應建立廉政預警分析模型，發揮廉政預警功能。對于存在廉政方面問題的領導干部，及時予以警告。對于有“腐敗苗頭”的領導干部，進行針對性的談話，加強廉政自律教育，并責令其及時糾正自己的行為。

最后，各級審計機關對各單位領導干部廉政檔案大數據庫，應采取統一管理、垂直領導，實現廉政數據的橫向與縱向連通，便于審計人員及時發現“腐敗痕跡”、準確而快速地查找腐敗證據，從而追究腐敗行為、追回贓款等。為了使干部廉政檔案大數據平臺順利運行，應對維護該平臺的人員、資金和設施等進行統一調配，從而實現對領導干部廉政情況的實時、綜合監督，將全面從嚴治黨落到實處。

（四）健全聯網審計機制，實現大數據網絡的橫向監控

審計機關與被審計領導干部所在部門之間進行聯網以實現資源共享，可以使審計人員在不同時點對被審計領導干部實施在線檢測，提高審計效率。采用大數據審計模式，通過“綜合分析、系統管理”，及時發現審計疑點并進行精準定位，以問題為導向，帶著審計線索進行審計，以提高審計效率和審計質量。此外，運用大數據技術能夠實現大數據網絡的橫向監控，將單點離散審計轉變為多點聯動審計，將局部審計轉變為全面審計。

具體地，將各部門領導干部的受托責任履行情況等數據信息通過大數據技術進行網上聯通，建立云端數據共享中心，實現包括同級、上下級審計機關之間、審計機關與被審計單位之間的數據共享，形成對領導干部的全面性、實時性橫向監控；建立領導干部各項受托責任監督情況的子數據庫，同時各個子數據庫之間形成橫向對接，對領導干部的公共受托責任履行情況等信息進行動態控制，及時收集、整理和錄入最新信息，不斷完善審計結果信息公開制度，提升審計信息的透明度，接受社會公眾的監督。此外，各級審計機關應充分利用審計論壇、微信公眾號等新媒體手段，連接審計工作者和審計理論研究人員以及廣大社會公眾，征詢他們的意見和建議，不斷提高審計工作質量和效率。大數據技術的興起也給信息的保密工作帶來了更大的挑戰。因此，審計機關應為各數據信息系統建立審計防火墻，嚴格控制數據訪問權限，應用身份認證系統、設置動態密碼、指紋解鎖以及人臉識別等先進技術保證數據系統的安全性，同時為數據運用最復雜的算法加密，運用高強度的密鑰進行解密，以最大限度地降低數據泄露的可能性。

（五）提升審計機關運用大數據技術的能力

美國、英國等發達國家都已紛紛投入巨額資金進軍大數據研發領域，并將大數據戰略作為國家重要的戰略部署。未來要想占據大數據領域的優勢地位，必須積極推進大數據技術，提高大數據技術的應用能力。要想對領導干部進行實時、綜合監測，就必須提高審計機關運用大數據技術的能力。

大數據技術應用能力的提升，需要從多個方面進行：①加大資金投入，加強對大數據基礎設施的建設。其中，網絡基礎設施的建設是關鍵，也是審計機構應用大數據的基礎。應對網絡信號進行優化，提升網速，提高審計機關電子審計的能力。②建立審計云，儲存大量審計相關信息，并使大量審計工作能夠通過網絡進行。同時，可以通過審計云分享領導干部廉政檔案信息，幫助審計機關從海量的數據信息中收集腐敗證據、挖掘腐敗信息，提升反腐能力。③加強對大數據專業人才的培養。對審計機關的工作人員進行大數據應用能力的專業技術培訓，定期組織技能競賽、實例分析、理論講座等，提高審計人員的大數據技術應用能力。同時，還可以通過引進社會優秀專業人才，建立大數據專業人才隊伍。此外，對于審計機關不擅長的專業領域，一方面可以與社會中介機構建立合作關系，取長補短；另一方面在保證數據信息安全的情況下，也可以進行適當的審計業務外包，減少審計人員的工作量，提高審計效率，保證審計質量。